Правовой статус поселений

Федеральное государственное бюджетное образовательное  учреждение

высшего образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

 И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Карельский филиал

Направление подготовки: 40.03.01 «Юриспруденция»

Направленность (профиль): Государственное право

Дисциплина: Муниципальное право

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему:

«Правовой статус поселений»

Автор работы:

Студент 5 курса

Заочной формы обучения

Хирвонен Юлия Владимировна

Подпись____________________

Руководитель работы:

Преподаватель кафедры государственного права Карельского филиала РАНХиГС, судья Кондопожского городского суда РК

Григорьев Кирилл Евгеньевич

Подпись ____________________

Петрозаводск, 2022 г.

Содержание

Введение        3

Глава 1. Понятие и общие принципы территориальной организации местного самоуправления        5

1.1 Территориальное устройство местного самоуправления        5

1.2 Права и полномочия органов местного самоуправления поселения        9

Глава 2. Поселения как объект муниципального управления        17

2.1 Экономическая основа поселений в современной России        17

2.2 Совершенствование системы управления поселениями        24

Заключение        34

Список литературы        36

Введение

В связи с усилением социальной ориентированности политики российского государства, предполагающей обеспечение высокого качества, комфортных условий жизни населения, а также благоприятной среды обитания человека, повышается роль и значение местного самоуправления как конституционно-правового института, функционально-целевое назначение которого состоит в обеспечении потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению.

Для того чтобы местное самоуправление могло эффективно участвовать в решении этих задач, оно должно быть системно организовано в качестве специфической формы публичной власти, предусмотренной Конституцией РФ. Выполнение этого условия прямым образом связано с совершенствованием организационно-правовых основ местного самоуправления. Данный процесс идет на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем определяющую роль играет федеральное регулирование. Для судеб местной власти чрезвычайно важное значение имеет Федеральный закон N 131-ФЗ^[1]. В нем непосредственно и исчерпывающим образом урегулированы многие вопросы организации местного самоуправления, его территориального устройства, компетенционного статуса его органов и др. (которые прежде решались региональными органами), повысив тем самым уровень государственных гарантий местного самоуправления. Указанный закон дал импульс широкому развитию федерального и регионального законодательства, а также муниципального правотворчества. Приняты предусмотренные им федеральные законы о муниципальной службе, государственной регистрации уставов муниципальных образований. Общественные отношения, связанные с функционированием местного самоуправления, урегулированы гражданским, земельным, финансовым, налоговым, градостроительным законодательством, а также законодательством о здравоохранении, образовании, физкультуре и спорте и другими отраслями федерального законодательства.

Целью исследования является анализ правового статуса поселений.

Для достижения поставленной цели предпринята попытка решить следующие задачи:

изучить проблемы территориального устройства местного самоуправления;

определить права и полномочия органов местного самоуправления поселения;

проанализировать экономическую основу поселений в современной России;

предложить меры по совершенствованию системы управления поселениями.

Объектом исследования правовые отношения в сфере местного самоуправления, предметом – механизмы управления поселениями.

В данной работе используются следующие методы научного исследования: эмпирические, теоретические и общелогические методы и приёмы исследования.

Теоретической основной курсовой работы явились труды российских исследователей, связанных с исследованием правового статуса поселений.

Эмпирическую базу курсовой работы составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов и официальные статистические данные.

Глава 1. Понятие и общие принципы территориальной организации местного самоуправления

1.1 Территориальное устройство местного самоуправления

В последние годы во многих государствах, особенно Европы, территориальная организация местного самоуправления подвергается трансформации. В частности, в период с 2008 по 2017 г. в 15 европейских странах были проведены территориальные реформы, в результате которых число муниципалитетов сократилось более чем на 5 тыс. единиц. Наиболее характерным проявлением этой тенденции является преобразование муниципальных образований путем их объединения. Соответствующие реформы обновили территориальную карту организации местной власти и меньшие муниципальные единицы объединились в более крупные^[2].

Подобные тенденции проявляются и в развитии пространственной сферы местного самоуправления в Российской Федерации. Структура муниципально-территориального устройства ряда субъектов РФ за последние годы претерпела определенную модификацию, выразившуюся в объединении поселений и образовании новых видов муниципальных образований. Динамика законодательных изменений последних лет свидетельствует о территориальной перенастройке, направленной на сокращение численности муниципальных образований, прежде всего - сельских поселений^[3]. Конституционный Суд РФ подтверждает наличие справедливых тенденций к объединению муниципальных образований в рамках течений социально-экономической интеграции, с историческими и иными местными традициями^[4].

Совершенствование территориальных элементов  работы органов местного самоуправления включает: установление новых принципов территориальной организации местного самоуправления, улучшению структуры местных органов исходя из интересов населения, критериев эффективности решения вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий, перспектив развития муниципальных образований; укрупнение сельских муниципальных образований с целью создания реальной возможности наиболее полного решения вопросов местного значения поселений^[5].

На необходимость законодательного обеспечения территориальных основ местного самоуправления ориентируют документы, принимаемые на международном уровне. В частности, Европейская хартия местного самоуправления, подчеркивая значимость местного самоуправления как уровня публичной власти, обеспечивающего эффективное и приближенное к гражданам управление, вместе с тем не предполагает универсального распространения содержащихся в ней принципов на все возможные территориальные уровни самоуправления^[6]. Каждое государство самостоятельно определяет территориальные уровни организации местной власти.

Законодательное регулирование и правоприменительная практика в области территориальной организации местного самоуправления свидетельствуют о продолжающемся поиске оптимальной модели ее устройства^[7]. Проявлением такого процесса служит появление на территориальной карте местного самоуправления новых видов муниципальных образований и переход к одноуровневой системе его организации. В качестве примера приведем муниципальное объединение, представляющее собой несколько связанных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Его создание обосновывалось необходимостью повышения эффективности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности.

На текущий момент практика воплощений отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" демонстрирует заметное отклонение от изначальной концепции сервисной межмуниципальной функции муниципальных районов при осуществлении ими полномочий. При этом сельские поселения при явном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов наделены большим количеством полномочий, осуществление которых необходимо главным образом для городских населенных пунктов. Как представляется, в этих условиях принятие законодательных мер, направленных на совершенствование территориальной организации путем создания муниципального округа, может быть оправданно при наличии объективных условий, делающих востребованной такую форму организации местного самоуправления.

Предполагается, что новый вид муниципального образования обеспечит возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходований  на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления там, где это целесообразно. Вместе с тем данная форма организации местной власти может быть реализована в отношении территорий с низкой плотностью населения, учитывая их пространственно-территориальные характеристики, степень микроконцентрации населения и материально-финансовые ресурсы. В отношении иных территорий должны соблюдаться принцип приближенности муниципальной власти к населению и обеспечивающие его реализацию формы территориальной организации местной власти.

Конкретизация территориальной организации местного самоуправления стала одним из направлений конституционных преобразований 2020 г. Отметим, что в прежней редакции конституционные положения связывали осуществление местного самоуправления с определенными видами муниципальных образований, а именно - городскими и сельскими поселениями. Теперь же виды муниципальных образований, на которых осуществляется местное самоуправление, устанавливаются федеральным законом, а территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Тем самым устанавливается более гибкая конституционная формула, предполагающая отказ от указания конкретных видов муниципальных образований, прежде всего в виде городских и сельских поселений, и их определение на уровне федерального закона.

Конституционная новация призвана разрешить ситуацию, сложившуюся в связи с изменением законодательных и функциональных подходов к территориальной организации местного самоуправления и появлением новых видов муниципальных образований. Например, сразу после акцептования Конституции РФ в 1993 г. было признано малоцелесообразным разработка внутригородского местного самоуправления. В настоящий момент внутригородские единицы снова появились в качестве основы местного самоуправления в крупных городах. Не менее сложная ситуация складывается в отношении сельских поселений. Состояние сельских поселений не идентично тому, в котором они существовали 25 лет назад^[8]. Перенос разрешения задачи территориальной организации местного самоуправления в плане определения видов муниципальных образований обеспечит учет разнообразных условий, в которых осуществляется местное самоуправление на территории Российской Федерации. Это позволит решить, например, в каких формах должна быть реализована организация местной власти в горных селах и в селениях, расположенных на северных, тундровых территориях, и др.

Статья 131 Конституции РФ дополнена новой частью, предусматривающей, что специфика претворения публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов РФ и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. Указанная поправка отражает и переносит на конституционный уровень регулирования сложившийся в законодательстве подход, предполагающий возможность установления особенностей осуществления местного самоуправления и его взаимоотношений с органами государственной власти по сравнению с общей моделью организации местного самоуправления. Данные особенности обусловлены характером взаимоотношений внутри системы публичной власти на определенных территориях с учетом функциональных задач, стоящих перед каждым из уровней публичной власти. В действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" особенности местного самоуправления устанавливаются в отношении городов федерального значения, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, приграничных территорий, муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), и иных территорий с особым статусом.

1.2 Права и полномочия органов местного самоуправления поселения

С вопросами ведения и полномочиями местного самоуправления связана его идентификация как самостоятельной формы публичной власти. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения является конституционным принципом, без которого немыслимо существование самого этого института власти. Тем не менее в результате появления многочисленных законодательных конструкций, направленных на огосударствление местного самоуправления, оно начинает терять свою идентичность. Что же представляет собой законодательный механизм закрепления компетенции местного самоуправления? Для начала рассмотрим понятийный аппарат исследуемых явлений. Так, Ю.А. Тихомиров относит к элементам компетенции: 1) нормативно установленные цели; 2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; 3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий^[9]. Согласно определениям, данным В.И. Фадеевым, закрепляемые нормами муниципального права предметы ведения местного самоуправления определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Компетенция местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований^[10]. Среди предметов ведения местного самоуправления можно выделить: 1) вопросы местного значения (ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон N 131-ФЗ)); 2) вопросы местного значения, устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации (субъекты РФ) для сельских поселений (ч. 3 ст. 14), для городских округов с внутригородским делением (ч. 3 ст. 16), для внутригородского района (ч. 2 ст. 16.2); 3) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, по которым органы местного самоуправления вправе принимать решения (ст. 14.1, 15.1, 16.1). Большим разнообразием отличается порядок закрепления полномочий органов местного самоуправления: 1) полномочия по вопросам местного значения (ст. 17), в том числе исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления (ч. 10 ст. 35), и полномочия, которые не могут быть отнесены при перераспределении к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1.2 ст. 17); 2) полномочия по организации собственной деятельности (предусмотренные соответствующими регламентами, положениями, инструкциями и т.п.); 3) полномочия, передаваемые по соглашению между органами местного самоуправления отдельных поселений и муниципальных районов (ч. 4 ст. 15); 4) полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения (ст. 14.1, 15.1, 16.1); 5) передавать государственные полномочия (глава 4); 6) перераспределенные полномочия согласно законам субъекта РФ (ч. 1.2 ст. 17); 7) инкорпорированные государственные полномочия^[11].

Хотелось бы добавить, что согласно ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. К сожалению, на уровне законодательства Российской Федерации пока отсутствуют какие-либо другие четкие критерии, по которым можно было бы оценивать целесообразность закрепления или перераспределения каких-либо вопросов ведения или полномочий с участием государственных органов и органов местного самоуправления. Такое закрепление или перераспределение осуществляется, как правило, в одностороннем порядке императивным решением законодательного органа.

Как же изменяется в целом компетенция местного самоуправления и есть ли какие-либо в этом закономерности? Начнем с вопросов местного значения и соответствующих полномочий органов местного самоуправления. От полностью уоднообразить в Федеральном законе от 29 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодатель перешел в Законе N 131-ФЗ к их разбивке на группы в соответствии с видами муниципальных образований (ст. 14, 15, 16, 16.2). Кроме того, была наконец-то осуществлена дифференциация вопросов местного значения сельских и городских поселений, поскольку объективно, исходя из инфраструктуры и образа жизнедеятельности населения, сельские поселения нуждались в более ограниченном круге вопросов местного значения. Как это неоднократно отмечалось в научной литературе, в перечень вопросов местного значения были необоснованно включены вопросы, имеющие явно государственный характер^[12]. Так, изначально было понятно, что охрана общественного порядка, закрепленная в Законе N 131-ФЗ, как исключительный предмет ведения местного самоуправления, - это по своей природе чисто государственная функция, однако только сейчас, в результате президентской поправки к Конституции Российской Федерации, это положение в ч. 1 ст. 132 было исключено из вопросов местного значения^[13].

В отличие от широко распространенной ранее в отраслевом законодательстве инкорпорации, при которой государственные компетенции консолидируются за органами местного самоуправления под видом их собственных полномочий, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями основано на более справедливых по отношению к местному самоуправлению условиях. В научной литературе вопросам наделения государственными компетенциями органов местного самоуправления посвящено немало работ, в которых порой отмечается, что, несмотря на подробную регламентацию в главе 4 Закона N 131-ФЗ механизма делегирования государственных полномочий, на практике существует множество проблем, касающихся злоупотреблений органов государственной власти в ущерб и в нарушение прав местного самоуправления. При этом нарушения имеются как формальные (делегирование сразу нескольких полномочий или даже предметов ведения), так и содержательные (наделение без учета природы властных полномочий местного самоуправления, ущемление его финансовых и материальных прав).

В настоящее время, в связи с введением в Закон N 131-ФЗ новых конструкций, связанных с правами субъекта РФ устанавливать вопросы местного значения, а также перераспределять государственные и муниципальные полномочия, возможности включения государственных компонентов в компетенцию органов местного самоуправления резко возросли, тем более что никаких препятствий, как и при делегировании государственных полномочий по объему и характеру закрепляемых (перераспределяемых) полномочий, федеральный законодатель в качестве гарантий местного самоуправления не установил^[14].

Что касается факультативных, или по-другому инициированных, государственных полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона N 131-ФЗ), то, с одной стороны, законодатель дает органам местного самоуправления полную свободу действий по этим вопросам, а с другой - объективная необходимость их решения на территории муниципальных образований не оставляет органам местного самоуправления какого-либо выбора, и они вынуждены из гуманистических соображений принимать на себя соответствующие социальные обязательства. Исполнение ряда этих обязательств по созданию условий для социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложном материально-экономическом, социальном положении, проявление заботы об отдельных категориях лиц в целях их социальной адаптации требуют порой мгновенной реакции и учета всей совокупности жизненных обстоятельств, что могут обеспечить максимально приближенные к гражданам органы местного самоуправления. В этой связи многие муниципальные образования создают на своих территориях муниципальные комплексные центры социального обслуживания населения, центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания. Накопленный опыт позволяет муниципальным образованиям активно участвовать и в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, используя специально закрепленное в Законе N 131-ФЗ для этого право^[15].

Механизм перераспределения государственных и муниципальных полномочий имеет свою предысторию. Перераспределение государственных полномочий органам местного самоуправления вряд ли чем-то принципиально должно отличаться от процедуры их наделения отдельными государственными полномочиями. Предметом более острых дискуссий был вопрос о перераспределении полномочий органов местного самоуправления в пользу государственных органов. Еще в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации (Конституционный Суд РФ) от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" Конституционный Суд РФ обосновал запрет передачи органами местного самоуправления каких-либо собственных полномочий органам государственной власти^[16]. Но уже в Законе N 131-ФЗ появляется механизм такого перераспределения полномочий, связанный либо со стихийными бедствиями, катастрофами и т.п., при которых не могут функционировать органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 75 Закона N 131-ФЗ), либо со случаями нарушения ими финансовых (бюджетных) обязательств (ч. 2 и 3 ст. 75). Положения о перераспределении муниципальных полномочий в пользу государственных органов субъектов РФ, предусмотренные ч. 1.2 ст. 17 Закона N 131-ФЗ, внесенные Законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.12.2016 N 494-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), обусловлены уже целесообразностью и интересами субъекта РФ.

Еще одно направление, которое связано с исключением из общих правил установления компетенции местного самоуправления, первоначально касалось городов федерального значения и особых территорий, где объективно превалируют государственные интересы и где, соответственно, компетенция местного самоуправления должна быть в этих интересах ограничена. Это относится к закрытым административно-территориальным образованиям (ст. 80 Закона N 131-ФЗ), наукоградам (ст. 81), приграничным территориям (ст. 82), районам Крайнего Севера (ст. 82.1). Затем такие исключения из общих правил стали носить экспериментальный характер и ограничивать компетенцию органов местного самоуправления уже в пользу коммерческих структур (ст. 82.2, 82.3, 82.4, 82.5). Убеждение в том, что соответствующие управляющие компании, представляющие интересы, в частности, инновационных и научно-технологических центров, будут лучше и эффективнее справляться с решением соответствующих вопросов местного значения, основано, видимо, на экономических расчетах. Но почему-то не принимается во внимание то, что местное самоуправление - это публичная власть, главным субъектом которой является местное население, которое вправе потребовать отчета, привлечь к ответственности своих представителей за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Как может воздействовать местное население в подобном случае на управляющую компанию, остается неясным. Конечно, можно скептически относиться к праву населения на его участие в решении вопросов местного значения и сетовать на то, что муниципальная демократия - это на самом деле сплошной формализм. Очевидно, что предусмотренные главой 5 Закона N 131-ФЗ возможности по непосредственному осуществлению и участию населения в осуществлении местного самоуправления используются слабо. Между тем, как отмечает Е.С. Шугрина, "муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования". В этой связи представляется, что при регулировании круга хозяйственных, социальных, культурных и иных вопросов функционирования муниципальных образований законодателю следует имплицитно встраивать в соответствующий механизм правового регулирования те элементы, которые бы активизировали и гарантировали развитие реального местного самоуправления. Это имеет отношение к таким формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления, активность использования которых в муниципальном образовании служит своеобразным барометром благополучия и зрелости местного самоуправления^[17].

Глава 2. Поселения как объект муниципального управления

2.1 Экономическая основа поселений в современной России

Фактически одновременно с началом формирования муниципального права, как отдельной отрасли права, в начале 90-х гг. 20-го в., начинает формироваться материальная база местного самоуправления (МСУ), его экономическая основа. Происходит разграничение единой государственной собственности, и соответствующие определенным критериям имущественные объекты передаются в муниципальную собственность^[18].

Муниципальная собственность продолжает формироваться также путем получения доходов и продукции в результате использования муниципального имущества, приобретения имущества по сделкам (купли-продажи, дарения, мены), в порядке наследования и по другим основаниям.

Из анализа законодательства можно сделать вывод, что "все многообразие оснований возникновения/прекращения права муниципальной собственности можно разделить на две группы - имеющие гражданско-правовой и публично-правовой характер"^[19].

В Конституции РФ содержится положение, согласно которому различные формы собственности - частная, государственная, муниципальная и иные - равным образом признаются и защищаются. Таким образом, закрепляется особое место муниципальной собственности в экономической системе России и подчеркивается ее значение для МСУ.

Согласно ч. 1 ст. 51 Закона N 131-ФЗ "органы МСУ от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов МСУ".

Финансово-экономическая основа местного самоуправления включает в себя такие составляющие, как: муниципальное имущество, муниципальный бюджет, имущественные права муниципальных образований, систему муниципальных заимствований и прочее^[20]. Органам местного самоуправления предоставлено право на формирование, утверждение и исполнение своего бюджета, осуществление контроля за его исполнением при обязательном соблюдении требований, закрепленных федеральным и региональным законодательством.

Учет доходов муниципального бюджета осуществляется раздельно: на финансирование закрепленных полномочий за органами МСУ и субвенции, обеспечивающие финансирование полномочий, переданных им органами государственной власти.

Контрольную функцию за исполнением бюджетов органов МСУ осуществляет орган представительной власти муниципального управления посредством отчета главы по исполнению бюджета в периоды, установленные уставом муниципального образования.

За муниципальными органами законодательно закреплено право размещать заказы на поставку для муниципальных нужд товаров, услуг и работ в порядке, регулируемом положениями федерального законодательства. Государственное регулирование размещения заказов для муниципальных нужд основной задачей ставит обеспечение не территории страны единства экономического пространства.

Муниципальные нужды подразумевают удовлетворение потребностей в определенном перечне работ, услуг и товаров, финансируемых за счет средств муниципального бюджета в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования. Размещение заказов для нужд муниципалитета осуществляется посредством организации торгов на аукционах, конкурсах, при наличии единственного поставщика - путем запроса котировок.

Муниципальное образование обладает правом осуществления муниципальных заимствований, включая выпуск муниципальных ценных бумаг. Данный процесс регулируется положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - РФ) и уставами муниципальных образований. Федеральным законодательством определяются следующие положения в сфере муниципальных заимствований: порядок осуществления эмиссии муниципальных ценных бумаг; порядок исполнения обязательств муниципальными образованиями; процедура осуществления эмиссии муниципальных ценных бумаг; особенности осуществления обращения муниципальных ценных бумаг; порядок раскрытия информации относительно эмиссии муниципальных ценных бумаг.

Муниципальными ценными бумагами являются те бумаги, которые выпускаются муниципальным образованием от своего имени. В данном случае эмитентом является исполнительный орган муниципалитета. Муниципальное управление по своей сути схоже с деятельностью предприятий частной формы собственности, поскольку объектами, на которые направлено управленческое воздействие, являются хозяйствующие на территории муниципалитета субъекты, и они руководствуются в управлении уставом. Отличием является то, что муниципальное управление регламентирует федеральное законодательство, включая формирование финансового обеспечения, в котором источниками являются налоги, законодательно закрепленные за местным самоуправлением.

Эффективность расходования имеющихся финансов является одной из важнейших задач не только для муниципального образования, но и любого другого субъекта экономики, которая определяется приемлемым уровнем деловой активности, формированием тенденций, направленных на рост доходной части муниципальных бюджетов и рациональное распределение расходных обязательств. Максимальная отдача используемых финансовых ресурсов в каждом отдельном муниципальном образовании обеспечивается муниципальной финансовой политикой, в основу которой заложены методы и цели, обеспечивающие этот процесс.

В то же время, несмотря на значительный дефицит местных бюджетов, даже те скудные наличествующие финансовые ресурсы не всегда расходуются эффективно. Эффективным расходованием средств бюджета, полагают О.Н. Наумова и В.Г. Борейша, считается, когда формирование и расходование их увязано с целью и перечнем задач, которые обеспечены необходимым объемом ресурсов^[21].

В этом вопросе определяющую роль играет финансовая политика муниципалитета, инструментами которой выступают:

- бюджетный процесс и его совершенствование, заключающееся в более совершенной работе по планированию, рассмотрению, утверждению и исполнению муниципального бюджета;

- реализация принципа единства счета, на котором аккумулируются бюджетные средства при казначейском исполнении бюджета территориального образования. Это позволит осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, обоснованно планировать расходы, на основе оперативной информации оптимизировать бюджетные потоки;

- организация муниципального кредитования, в котором муниципалитет может выступать как кредитором, так и должником. При этом должником может предстать любой субъект хозяйствования.

Вышеизложенное дает основания считать муниципальную финансовую политику схожей с государственной. Отличиями являются используемые инструменты и масштабы территорий, которые можно сгруппировать по следующим характерным признакам: 1) многие руководители муниципальных образований не обладают современным экономическим мышлением или налоговое правосознание у них находится на невысоком уровне, что отражает психолого-экономический признак; 2) наличие высокого уровня налогового обременения налоговых агентов, добросовестно уплачивающих налоги при одновременном уклонении от их уплаты с использованием различных схем, и отсутствие у налоговых органов законодательных инструментов воздействия, направленного на полноту налоговых сборов, определяют экономико-правовой признак; 3) организационно-управленческий признак характеризуется несвоевременным реагированием на ликвидацию недоимок и разработкой мер по реструктуризации сформировавшихся задолженностей.

Ю.К. Перский и Ю.В. Дубровская^[22] полагают, что к числу основных проблем, воздействующих на развитие территории муниципального образования, современные исследователи относят высокую зависимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня, недостаточный уровень квалификации кадров в муниципалитетах, непонимание населением и многими руководителями сущности и идеи местного самоуправления.

Вышеизложенное дает основание утверждать, что у существующей модели организации местного самоуправления имеются сдерживающие факторы, затормаживающие его развитие, и она не может быть признана оптимальной. Недостаток ресурсов, включая финансовые, предопределяет невозможность исполнения расходных обязательств органом местного самоуправления, отмечается неэффективность использования.

Выступая на сессии Федерального Собрания, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул: "Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах"^[23].

Дальнейшие институциональные изменения повлекли за собой принятый Федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ, определивший правовые основы субъектам РФ для преобразования муниципальных образований принятием регионального закона и согласия населения на осуществление этой процедуры, посредством решения представительного органа соответствующего муниципального образования (поселение, муниципальный район), продолжить реформирование МСУ. Вновь образованные муниципальные образования в соответствии с Законом приобретают статус "муниципальный округ".

Как справедливо отмечают Н.В. Малявкина, О.Е. Алексикова, А.Е. Ястребов^[24], "введение такого вида муниципального образования, как муниципальный округ, не сможет способствовать предполагаемой оптимизации бюджетных расходов на муниципальном уровне за счет сокращения аппарата муниципальных служащих и депутатов представительного органа, но, вполне вероятно, приведет к снижению активности населения в решении вопросов местного значения".

Данные институциональные изменения, по нашему мнению, вполне оправданны вследствие того, что придают определенную упорядоченность муниципальному управлению, позволяют минимизировать "распыление" финансовых средств местного бюджета. Однако следует констатировать, что на общую бюджетную обеспеченность муниципальных образований институциональные изменения влияния не оказали, поскольку источники формирования местного бюджета остались прежними.

Вследствие слабой собираемости налоговых платежей, закрепленных за местным самоуправлением, финансовая обеспеченность муниципальных органов власти оставляет желать лучшего. Недостаточность финансовых ресурсов, как было отмечено выше, предопределяет неисполнение расходных обязательств органом местного самоуправления, способствует дискредитации самой его идеи.

Решением финансовых проблем, по нашему мнению, может быть изменение порядка предоставления трансфертов муниципалитетам для развития местного производства товаров повседневного спроса. Немаловажным представляется и вопрос изъятия дохода у муниципалитета, работающего более эффективно, чем другие, поскольку снижает его мотивацию к поиску способов заработать дополнительные средства и противоречит демократическому принципу сообщества. Мы считаем, что дополнительно заработанные средства необходимо оставлять в распоряжении муниципальных районов и округов.

Подчеркнем, что Федеральным законом N 136-ФЗ закреплены положения, распределяющие полномочия между муниципальными образованиями (сельские поселения и муниципальные районы).

"Справедливости ради следует отметить, что ФЗ N 131-ФЗ предусматривается передача части полномочий с одного уровня на другой по соглашениям, заключаемым между указанными типами муниципальных образований. Пользуясь этим правом, практически все сельские поселения передали свои полномочия муниципальным районам, и, на наш взгляд, Закон N 136-ФЗ лишь зафиксировал факт в части распределения полномочий. Кроме того, Законом предусматриваются новые типы муниципальных образований"^[25].

Отечественными исследователями, в числе которых В.Р. Бабун^[26], представляющий экспертный Всероссийский совет МСУ, отмечаются риски, содержащиеся в положениях Закона, а именно, вмешательство органов госвласти в компетенции местного самоуправления, что нарушает принцип, определяющий его независимость. В подтверждение этого мнения выступает избрание глав муниципалитетов по конкурсу, а не прямым голосованием населения.

Конкурсная комиссия формируется 50 на 50 из представителей администрации субъекта РФ и представительного органа муниципального образования. По нашему мнению, данная норма входит в противоречие с Европейской хартией местного самоуправления и его организационными принципами. Кроме того, усиливается вертикаль госвласти, что может оказывать влияние на процессы политической системы в целом и способствовать ее деградации.

Очевидно, что с созданием многочисленных муниципальных образований сельского, городского и районного уровней они заведомо были обречены на зависимое положение от бюджетной системы федерального и регионального уровня. И, как отмечал В.В. Путин, районный уровень власти оказался практически выхолощенным вследствие передачи регионам полномочий по деятельности в области образования, здравоохранения, социальной защиты^[27].

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод, что институциональные изменения в развитии местного самоуправления имеют как положительные стороны данного процесса, так и проблемные вопросы, требующие принятия безотлагательных решений. В первую очередь это обеспечение устойчивой финансовой базы муниципальных образований. Анализируя данный процесс в целом, отметим, что в своих положениях он не содержит такое ключевое звено, как укрепление финансовых позиций. Поэтому, оказывая поддержку органам местного самоуправления, у которых слабая финансовая база, следует учитывать их стремление к улучшению своего положения, в противном случае они всегда будут иждивенцами.

2.2 Совершенствование системы управления поселениями