Механизмы государственного и муниципального управления

Механизмы государственного и муниципального управления

Тема 1. Понятие власти

Подходы к определению

Власть — одно из базовых социальных отношений, на которых строится общественная жизнь, — наряду с отношениями обмена, труда, воспроизводства и так далее. Поскольку управление проще всего определяется как целенаправленная реализация власти, для понимания структуры и механизмов ГМУ необходимо разобраться с тем, как организована власть вообще и власть в сфере государственной и муниципальной деятельности — в частности.

В современной научной литературе существует множество подходов к пониманию и определению власти; некоторые из них настолько различаются, что взаимоисключают друг друга, так что сформировать какое-то комплексное и универсальное понимание того, что такое власть и как она устроена на сегодняшний день невозможно: у каждого подхода есть свои аргументы и свои убедительные основания. Вместе с тем, некоторые определения власти используются наиболее часто и считаются общепринятыми в сфере общественных наук — особенно в тех дисциплинах, которые специально занимаются её исследованием (политология, изучение государственного управления и публичной политики и так далее).

Одним из таких широко распространённых подходов к пониманию власти является описательное определение, предложенное в середине ХХ в. американским политологом Робертом Далем.  Для Р.Даля власть — это отношения двух субъектов, А и Б, при которых А может добиться от Б действий, которых тот не совершил бы сам, без внешнего воздействия. Это определение очень популярно прежде всего из-за своей универсальности: оно не только применимо для большинства ситуаций, где мы имеем дело с проявлениями или механизмами власти, но и включает в себя основания для дальнейшего раскрытия и анализа этих механизмов. Во-первых, оно ясно указывает, что власть — это не предмет или свойство, это отношение, конкретизирующееся во взаимодействии. В отличие от повседневного употребления этого слова, научное понимание термина означает, что власть нельзя кому-то отдать или забрать, её нельзя хранить или передавать: власть это некоторое взаимодействие, которое либо осуществляется, либо нет. Просторечное упоминание таких явлений как «передача власти», «смена власти» и т. д. — бытовой способ обозначить передачу каких-то атрибутов властвования (например, государственной должности). Сама власть при этом может осуществляться с новыми участниками, если происходит властное взаимодействие, она может исчезать, если полномочия оказываются только формальными, может приобретать другие свойства в зависимости от стиля управления или имеющихся ресурсов и т. п. Научное определение ориентировано именно на существо вопроса: на саму власть, а не на её внешние признаки, которые могут быть необязательными или обманчивыми.

Во-вторых, определение Даля ясно говорит о том, что властные отношения могут осуществляться только между субъектами, т. е. между такими существами, которые обладают разумом и свободой воли. В самом деле, если бы у субъекта Б не было возможности вести себя, как ему вздумается, не было бы смысла анализировать причины его действий и оценивать, вызваны ли они вмешательством субъекта А или какими-то другими факторами. Поэтому властные отношения не возникают, например, между человеком и материальными объектами, которыми он распоряжается: у материальных объектов нет возможности осознанно выбирать, как себя вести. То же самое касается отношений между человеком и животными, хотя этот вопрос в политической философии по-прежнему остаётся дискуссионным. Одна из частых ошибок, имеющих порой катастрофические последствия, связана с тем, что в русском языке, как и в некоторых других, термин «управление» применяется в равной степени и к характеристике властных отношений («государственное управление», «управление организацией»), и к отношениям человека к техническим или природным явлениям («управление автомобилем», «программный управляющий комплекс»). На бытовом уровне, который для большинства людей является основным уровнем оценки ситуации и принятия решений, это неизбежно ведёт к путанице, когда совершенно разные по своей природе и механизмам отношения оцениваются как принципиально сходные, однотипные. Использование и там, и там одного и того же слова — «управление» — чрезвычайно обманчиво, на самом деле это разные процессы.