Государственная служба и теория бюрократии

Очевидно, что в любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество» и «бюрократия», постоянно мелькающим в нашей повседневной речи, газетах и политической лексике, обычно придают лишь негативный смысл

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ТЕОРИЯ БЮРОКРАТИИ Очевидно, что в любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество» и «бюрократия», постоянно мелькающим в нашей повседневной речи, газетах и политической лексике, обычно придают лишь негативный смысл. Что же такое бюрократия? Есть ли у бюрократии будущее? Чем бюрократия отличается от бюрократизма? Насколько адекватна складывавшаяся веками бюрократическая система управления потребностям сегодняшнего и завтрашнего дня? Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт — и в нашей стране, и за рубежом — не подвергается такой постоянно ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин — социальных, политических, психологических... Многое здесь (как и в ряде других случаев) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три близкие, но разные понятия1 : универсальные бюрократические принципы организации управления; бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной; бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше людей знают о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой — по социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре 1 Государственная служба : учеб. пособие / под ред. А.В. Оболенского. М., 1999. 68 государственной власти, по честности или коррумпированности чиновничества, уровню так называемой административной морали. «Наука о бюрократии» — один из центральных разделов и в политологии, и в теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самостоятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникающих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. Без знания по крайней мере основ этой дисциплины — Public Administration — трудно представить современного юриста, политика, менеджера, экономиста, просто образованного человека. 3.1. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ БЮРОКРАТИИ Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к четырем основным типам: 1) концепция Вебера — Вильсона; 2) концепция Маркса; 3) «имперская» («азиатская»); 4) «реалистическая». Далее рассматриваются первые три. «Реалистическая» трактовка описана в п. 3.2. 3.1.1. Концепция Вебера — Вильсона В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал кон цепцию рациональной бюрократии (Weber M. Theory of social and economic organization. New York, 1964) как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Бюрократическая организация при шла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добить ся справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону. Впрочем, справедливости ради надо сказать, что патриархальная система имела и свои удобства. Ведь найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формальноделовые, а теплые, порой дружеские отношения. Разумеется, однако, что недостатки такой системы явно перевешивали. И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе. В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам: 1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, под лежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (напри мер, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но так же и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. Макс Вебер высказал положение о том, что «один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, — рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания»1 , и, исходя из него, признал бюрократию самым чистым типом легального господства. 1 Вебер М. Избранные произведения : пер. с нем. М., 1990. С. 205. 70 Бюрократия определяется им как тип организации, для которой характерны: распределение труда, специализация, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, единые принципы найма и про движения по службе, основывающиеся на компетенции работника. Таким образом, бюрократия была отождествлена с рационализацией, систематизацией и общественных процессов. Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание формальным аспектам управления». Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достиг нута благодаря рациональному разделению труда и четкому опре делению сфер компетенции. Под эффективностью Вебер понимал не однуединственную характеристику, а их совокупность, включавшую производительность, расширение масштабов и снижение затрат. Такие свойства требовались, по его мнению, от административной системы, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению индустриальным обществом, а не локальной экономикой, приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленной элиты. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи, относящиеся к сфере деятельности должностных лиц и координируемые в рамках централизованной иерархии. Механическая аналогия является здесь довольно точной — разложение сложного движения на ряд элементов и превращение их в управляемый процесс позволяет добиться громадного расширения масштабов, точности и эффективности действия. Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции. Как показал Вебер, отделение чиновника от собственности на средства управления позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине. Эти факторы обеспечивали значительное расширение административных возможностей по сравнению с небюрократическими системами прошлого. В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, — «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г. Основные идеи Вильсона таковы: в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответствен ности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия. Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений. Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Каждый из таких принципов характеризуется определенным патологическим проявлением. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы. Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения: «— бюрократия есть „государственный формализм“ гражданского общества; — бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве; — бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства»1 . В этом подходе главное — связь бюрократии с властью, а бюрократия рассматривается как особый способ осуществления власти. Действительно, бюрократия представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях