Институт административного поля

1. Общая характеристика административного поля как отросли права

1. Понятие административного права

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать общественные отношения возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны^[1].      

Особенностью административного права является то, что оно регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников, поскольку одной из сторон таких правоотношений всегда выступают органы исполнительной власти. Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.

Современная научная дискуссия о системе административного права, рассматривая вопросы предмета и метода административного права, так или иначе, сводится к проблеме его внутренней организации. Методологически, обоснованно рассматривать систему административного права как совокупность отрасли, законодательства, учебной дисциплины и юридической науки. Справедливо отмечает Ю.В. Степаненко, что «необходимо уточнить, о чем идет речь – об административном праве как отрасли права, как отрасли законодательства, как науке или как учебной дисциплине? В результате предмет научной дискуссии утрачивает четкие основания, что не способствует гармонизации подходов…»^[2].

Каждый из рассматриваемых элементов системы административного права, в свою очередь, можно представить в виде соответствующих институтов – институтов отрасли административного права, институтов отрасли административного законодательства, институтов учебной дисциплины «Административное право» (в общем случае – институтов учебных дисциплин административно-правового цикла) и институтов науки административного права. Такое представление позволит выявить связи и соответствия между институтами перечисленных выше элементов системы административного права. Здесь следует отметить, что в рассматриваемой модели присутствуют только правовые институты, за пределами рассмотрения остаются, например, педагогические и научные институты – как преподавать административное право с точки зрения педагогики, как исследовать административное право с точки зрения научных методов – обоснованность тех или иных педагогических и научных методов в административном праве является предметом отдельного исследования.

Административное право как отрасль права имеет свою внутреннюю структуру, образованную административно-правовыми нормами, институтами и подотраслями. Исходя из критериев деления права на отрасли – по предмету и методу, можно выделить в отрасли административного права соответственно предметную область и область методов, будем называть ее инструментальной.

Предлагаемый авторами подход, по сути, не является новым, так в своей работе «Общая теория права» Ж.-Л. Бержель, определяя правовой институт как «совокупности правил, имеющих отношение к одному и тому же предмету, образующих единое целое, организованное вокруг общей конечной цели, и предъявляемых субъектам права в качестве руководства к действию», выделяет «институты-организмы» и «институты-механизмы»^[3].

Заметим, что разбиение массива административного права на институты по ряду критериев не является самоцелью. Во-первых, институциональная структура имманентно свойственна праву, в том числе и административному; во-вторых, оно (разбиение) имеет своей конечной целью постижение административного права во всех его проявлениях (например, анализ сложной системы путем разделения ее на части, выявление недостатков и противоречий, оценка эффективности с возможным последующим синтезом новой системы).

И здесь небезынтересно обратить внимание на категории правового регулирования и правовой регламентации, которые также могут служить основаниями для выделения в административном праве «регулирующих» и «регламентирующих» институтов. Действительно, формирующиеся по объективным законам различные социальные институты образуют предметную область правового регулирования, находя свое отражение (проекцию) в нормах права. Предметная область права – объективная категория в том смысле, что общественные отношения, ее образующие, являются первичными, независимыми от права и одна из функций права – упорядочить эти отношения, т. е. административное право выступает как регулятор общественных отношений. В этом аспекте первичными являются институты предметной области административного права. Другая сторона вопроса связана с тем, что право конструирует общественные отношения, осуществляя их регламентацию. И здесь на передний план выходит инструментальная область институтов административного права. В качестве примеров можно привести административно-правовые институты лицензирования, регистрации, технического регулирования, стратегического планирования. Нельзя не отметить в этой связи и институты-лица (институты-организмы по Ж.-Л. Бержелю [4]), которые в рассматриваемой авторами модели отнесены к предметной области институтов. Примерами могут служить модель системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, модель наделения публичных органов (органы местного самоуправления, Банк России, Государственная корпорация Росатом, федеральные внебюджетные фонды) отдельными полномочиями в сфере исполнительной власти.