Политика охраны материнства и детства в РСФСР в 1920-1940-е гг. и её региональные проявления

ФГБОУ ВО

«Хакасский государственный университет им. Н.Ф. Катанова»

Институт истории и права

Кафедра международного права и сравнительного правоведения

Политика охраны материнства и детства в РСФСР в 1920-1940-е гг.

и её региональные проявления

Учебно-исследовательский проект

Дисциплина: Народонаселение России

                                                       Исполнитель: Дамба Каринэ Юрьевна,

студентка гр. МЮз-164(п)

                                                              Научный руководитель:  Мельникова Т.В   кюн, дфн, профессор

Абакан

2019

План

Введение…………………………………………………………...........................3

1. Начальный этап создания системы социального обеспечения в советском государстве (1917-1920 гг.) ……………………………………….......................5

2. Особенности развития политики в области охраны материнства и детства в 1930–40-е годы………………………………………………………………….18

Заключение……………………………………………………….........………..28

Библиографический список ……………………………….............................31

Введение

Охраной материнства и детства принято называть систему общественных и государственных мер, которые направлены на укрепление семьи, поощрение материнства, обеспечение здоровья ребенка и матери, а также создание благоприятных условий для воспитания детей, их нравственного, интеллектуального и физического развития.

Современная Россия, согласно Конституции Российской Федерации 1993 г., является социальным государством, основная политика которого направлена на создание таких условий жизни, которые смогут обеспечить достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Это фундаментальное положение предполагает, в частности, охрану труда и здоровья людей, государственную поддержку семьи, развитую систему социальных служб, определенные гарантии по социальной защите нуждающихся в этом людей. По сути, речь идет о развитой системе социального обеспечения, затрагивающей всех граждан, которые в случае наступления определенных рисков (болезнь, старость и т.п.) могут рассчитывать на материальную помощь со стороны государства. Значимость подобной системы особенно возрастает в нестабильные отрезки истории, такие как: революции, войны, реформы. В настоящее время в России продолжается процесс реформирования всех сфер жизни общества, поэтому обращение к опыту прошлого, тем более сходному, является актуальным не только в чисто научном, но и в практическом отношении.

Объект исследования - отношения и институты, обеспечивающие правовую охрану материнства и детства в РСФСР.

Предмет исследования — становление и развитие законодательной базы, государственных органов в сфере охраны материнства и детства, специфика их содержания и функционирования.

Цель исследования — изучение содержательных и формальных сторон правовой охраны материнства и детства в и институты, обеспечивающие правовую охрану материнства и детства в РСФСР.

Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:

-уяснить исторические предпосылки становления законодательной базы и государственных органов с учетом характеристики охраны материнства;

- изучить сущность, принципы политики  государства по охране здоровья  матери и ребенка.

Начальный этап создания системы социального обеспечения в советском государстве (1917-1920 гг.)

Данный учебно-исследовательский проект анализирует одну из основных отраслей социального обеспечения — охрана материнства и детства — с точки зрения социальной инфраструктуры города и повседневной жизни простого человека. В Советской России, по «Положению о социальном обеспечении трудящихся» (31 октября 1918 г.), в основу всей системы социального обеспечения граждан были положены несколько фундаментальных принципов. Во-первых, исходя из самого названия документа, очевидно, что такое обеспечение затрагивает только «трудящихся» граждан, которые, являясь «работниками государства», приносили или приносят результатами своего труда заметную пользу социуму в целом. В ответ на такую полезную в настоящем или потенциально полезную в будущем времени деятельность субъекта, общество и государство принимают на себя обратное обязательство. Из этого обязательства перед конкретным трудящимся вытекает следующий принцип новой системы социальных отношений: оказание бескорыстной материальной поддержки (как деньгами, предметами первой необходимости, так и услугами) нуждающимся в этом лицам, которые в силу определенных обстоятельств, лишились привычных средств к обеспечению своего физического существования. В таком случае социальный статус или происхождение, а также классовая принадлежность гражданина отходят на второй план, при условии, если его источниками существования в настоящем времени «является только собственный труд, без эксплуатации чужого». Близок ко второму и третий принцип социальной взаимопомощи — проведение «равного обеспечения всех нуждающихся без всяких различий», который возводится в ранг официальной государственной политики. С другой стороны, также официально, социальное обеспечение строится на «рациональных началах», что на практике означает «адресность» социальной помощи только тем лицам, выживание которых в условиях революции и гражданской войны отвечало интересам советского государства. Формально, с учетом материальных условий существования простого человека в 1917-1920 гг., при всеобщем обнищании населения Российской Республики, каждый гражданин мог претендовать на государственную поддержку, что он и пытался делать. Однако, проведение курса на поддержку всех в этом «нуждающихся» невозможно даже в современном социальном государстве, потому что это означало бы в конечном итоге финансовый крах и банкротство государства. Не могла пойти по этому пути и Советская Россия: противоречие между заявленной поддержкой каждого гражданина и, одновременно, «адресностью» такой помощи, особенно заметно в годы революции и гражданской войны. Это противоречие порождало не только сложное маневрирование центральных и местных властей при решении вопросов социальной сферы, но и острые конфликты внутри самого советского общества. Наконец, еще один основополагающий принцип системы социального обеспечения, вытекающий из «рациональности», состоял в как можно скорейшем восстановлении трудоспособности «нуждающегося» с тем, чтобы он не был «бременем на шее» государства и общества. Социальное обеспечение в Советской России затрагивало нетрудоспособную часть населения: детей, инвалидов, безработных, лиц, находившихся на иждивении, жертв социального или природного катаклизма. Согласно кругу лиц, подлежащих обеспечению, в структуре государственного аппарата создавались соответствующие подразделения. Так, в Наркомате Социального Обеспечения РСФСР, практически с момента его возникновения в ноябре 1917 г., функционирует Отдел Охраны Материнства и Младенчества. Этот факт может послужить косвенным подтверждением важности для советского государства вопроса охраны жизни будущих граждан. По данным специально созданной в 1920 г. Комиссии по обследованию санитарных последствий войны 1914-1920 гг., с 1917 г. по 1920 г., по России в целом и по отдельным губерниям наблюдается отрицательный прирост населения. Указанная Комиссия признавала: «Если смертность гражданского населения России за годы войны (1914-1917 гг.) не представляет, по-видимому, особенно значительных отклонений от обычных довоенных цифр, то годы послевоенного кризиса (1918-1920 гг.) являются в отношении смертности исключительно неблагополучными. Гражданская война, голод и холод, не прекращающиеся и сменявшие одна другую громадные эпидемии холеры, испанской болезни, дизентерии, сыпного и возвратного тифа, — повысили смертность до громаднейших размеров. Особенно жестоко, по-видимому, пострадали города». В этих условиях вопросы деторождения и сокращения традиционно высокого уровня детской смертности выходили на первый план не только в работе Народного Комиссариата Социального Обеспечения (НКСО), но и всего государственного аппарата. К концу 1918 г. соответствующие отделы были организованы во всех губернских центрах Советской России. От женщин требовалось выполнение социально-биологической функции матери, в этом заключался государственный и общественный интерес. В Докладе по Отделу Охраны Материнства и Младенчества г. Москвы (июль 1918 г.) отмечалось: «На фоне мировой бойни проблема материнства снова выступила со всей своей яркостью, это насущная задача момента, очередная задача в ряду других, связанных со строительством новой жизни». В этой связи государственный интерес состоит в том, чтобы сохранить «миллионы младенцев как строителей новой прекрасной трудовой жизни», как «борцов за идеалы социализма и человечества». С другой стороны, частный интерес прямо говорил против лишнего рта в семье, судьба которого во многом была безразлична для членов отдельного семейства. Система социального обеспечения в Советской России, в частности, охрана материнства и младенчества, ведет свое начало от столкновения кардинально противоположных интересов, как со стороны государства, так и общества. Власть признает это в одной из программных установок: «Мать во время беременности, родов, послеродового состояния и периода кормления, и ребенок, особенно грудной, в течение всего первого года его жизни, если им не обеспечено существование, соответствующее гигиеническим требованиям, нуждается в охране. Мать имеет право на охрану, которую должен ей оказывать общественный коллектив за услугу ему оказываемую. Где идет речь о праве, исключается филантропия, а, следовательно, предрешается этим самым и вопрос относительно коллектива, который обязан эту охрану осуществлять. Этот коллектив — государство». Таким образом, охрана материнства и младенчества представляют собой комплекс мероприятий, проводимых государством с целью поддержки материнства, позволяющих женщине воспользоваться правом на защиту в том случае, если она выполнит свой долг перед ним и обществом. «Положение о социальном обеспечении трудящихся» гарантировало со стороны государства несколько видов материальной поддержки материнства. Во-первых, денежными пособиями, которые выдавались во время беременности, при родах, и в период послеродового состояния при условии кормления ребенка грудью. Общий срок обеспеченности таким пособием равнялся 16 неделям и получал пролонгацию при выполнении последнего условия до 7 месяцев. Кроме того, было предусмотрено дополнительное пособие на предметы ухода за ребенком (Ст. 21-25 «Положения»). Помимо денежных пособий, значимость которых в условиях революционного процесса и гражданской войны нивелировалась ежедневной инфляцией, предусматривался такой вид государственной помощи, который производился в натуре. Например, выдачи бесплатного белья и продовольствия, предоставление бесплатного жилья и права проезда, оказание услуг, имеющих отношение к социальной инфраструктуре города, то есть открытие чисто детских учреждений — молочных кухонь, яслей — и другие услуги, оказываемые матери и новорожденному ребенку. С точки зрения частного и государственного интереса, натуральная помощь представлялась гораздо более важной и имеющей решающее значение, чем денежные пособия, даже несмотря на их постоянную индексацию и увеличение. Практическое получение помощи отдельной матерью было сопряжено с рядом неудобств, прежде всего, стоянием в огромных очередях. Характерное описание «денежной» очереди: «В спертом воздухе конторы стоял шум, крик, устраивались даже скандалы получали деньги и свои, и чужие лица за неявившихся получателей, какие-либо отказы в выдаче денег были совершенно невозможны: люди стояли в очереди по 2-3 дня. Хаос усиливался отсутствием разменных знаков и наличностью «керенок» и билетов тысячерублевого достоинства. Часто отсчитывалось получателей на тысячу рублей, и 1 тысячерублевка выдавалась им без дележа; дележка порождала новые ссоры и не разделившиеся с криком и руганью ходили друг за другом по целым неделям». С другой стороны, именно в охране материнства меньше всего было бюрократических проволочек, характерных для других направлений социальной взаимопомощи: нескольких этапов проверки «нуждаемости» отдельного лица, показаний соседей по квартире, актов обследования государственных экспертов и т.п. В этом смысле, социальное обеспечение оказывалось по факту беременности или рождения ребенка, то есть на практике реализуется упомянутый выше принцип «равенства» обеспечения. Но, по достижении ребенком возраста 1 года, начинали иметь место «проволочки» и «адресность» оказания помощи, и в этом проявляется утилитарный интерес государства. До минимума сведен риск смертности на самом опасном, с точки зрения детской смертности, первом году жизни, а также у женщины за это время устанавливалась неразрывная связь с ребенком и для государства становилась большей вероятность того, что он достигнет взрослого состояния. В деле воспитания «матери-гражданки» значительное содействие оказывали различные элементы социальной инфраструктуры города. Дома матери и ребенка, убежища, ясли и т.п. учреждения, многие из которых отсутствовали в дореволюционной России или, если они и существовали ранее, то их работа строились на совершенно иных началах благотворительности. В Дом матери и ребенка женщина поступает за месяц до родов и остается в нем в течение 3 месяцев после родов. Целями этого учреждения являлись: во-первых, предоставить женщинам необходимый отдых; во-вторых, наглядная агитация идей охраны материнства и младенчества; в-третьих, дать приют детям по тем или иным причинам, оставшимся без матери. Примерно такие же функции выполняли убежища и приюты. Кроме того, что эти учреждения являлись практическими «школами материнства», они также выполняли функцию по «ликвидации политической безграмотности женщин»11. Следующим звеном в сети городских учреждений, имеющих отношение к матери и ребенку, были ясли, в которых он находился в возрасте от года до 3 лет. Ясли были двух основных типов. Первые — при фабриках и заводах, куда мать приходит в течение дня с тем, чтобы покормить ребенка. Вторые — районные ясли для детей женщин, уходящих на работу и возвращающихся к своему ребенку лишь по окончании рабочего дня. Устройство подобных учреждений было особенно необходимым для женщин, ставших, в силу определенных обстоятельств, основным кормильцем в семье, в так называемых «женских семьях». В Коллегию при Отделе Охраны Материнства и Младенчества НКСО входили представители Профессионального Союза Швей-кустарей, который объединял порядка 200 тыс. работниц текстильной промышленности ряда губерний Центральной России. В докладной записке в НКСО (июль 1918 г.) швеи обрисовали положение своих семейств после окончания мировой войны: «К одним из нас мужья вернулись калеками, к другим — совершенно неспособными к труду больными плевритом, неврастенией, ревматизмом и т.д. Некоторые работницы все еще ждут своих кормильцев из тяжелого застенка — немецкого плена, а есть и такие, у которых близкие им давно спят вечным сном среди холмов и курганов Карпат и Мазурских Озер. Женщины, ждавшие 4 года возвращения своих кормильцев и обремененные 3-мя, 4-мя детьми, перебивались кое-как, работая, кто как мог и кто что мог, посмотрим, что же делается в это время у женщин-работниц дома. У большинства из них куча малых ребят, которых, уходя на работу, не на кого оставить, и приходится запирать их на замок, или поручать присмотру доброй соседки, которая, конечно, не сможет смотреть за детьми». Один из идеологов дела защиты матери и ребенка, врач Н.С. Назарова, признавала: «Больше всего было жертв в беднейших семьях, где невежество и тьма позволяют смотреть на этот вопрос просто — один умрет, другой родится. Забота о насущном хлебе поглощает взрослых всецело, а малыши предоставляются самим себе... И эти малыши растут печальными, больными детьми, на которых родители смотрят, как на свое проклятье и обузу». Среди причин детской смертности в 1918-1920 гг., достигавшей 30% по отношению к общему числу новорожденных: подорванное питание матери, «кормление детей, чем придется», отсутствие надлежащего ухода за ребенком. Эти причины имеют отношение к условиям повседневного существования простого человека в годы революции и гражданской войны. Например, в январе 1919 г. на Совещании представителей 11 районов г. Москвы прозвучали ужасающие факты: «Дело с детским питанием обстоит как нельзя хуже. Выданы детские карточки, по которым дети грудного возраста получают яйца, сыр, шоколад, рис и другую крупу. Манная же крупа большей частью выдается больным и на долю детей ее почти не остается. Вопрос с молоком обстоит также плохо: учреждения для детей получают молоко там, где кто может достать. Большое количество молока расходилось и расходится по разным учреждениям ничего общего с детьми не имеющими, как-то: различными Комиссариатами, редакцией «Известий» и прочими». В январе 1919 г. на молочные кухни столицы ежедневно поступает 450 ведер молока, из которого получается 8-9 тыс. бутылочек на 16-17 тыс. грудных детей. Иными словами, по бутылочке молока на ребенка в день, что совершенно недостаточно. Год спустя, в декабре 1919 г. в Москве опять наблюдается кризис в снабжении молоком. В основном, новые учреждения, имевшие своей целью защиту матери и ребенка, концентрировались в крупных городах, таких как Москва и Петроград. Так, в Москве в июле 1919 г. функционировали: 3 Дома матери и ребенка, 30 яслей, 20 консультаций, 9 молочных кухонь. Здесь ясли готовы принять только каждого 16-го ребенка. По отдельным губерниям показатели еще ниже, но учитывая меньшую численность населения, обеспеченность необходимым учреждением местами могла быть даже выше, чем в столице. По 16 губерниям Центральной России, как в губернских центрах, так и уездных городах работают в конце 1918 г. 46 Домов матери и ребенка, 406 яслей, 59 консультаций, 47 молочных кухонь. Исходя из данных НКСО РСФСР, очевидно, что самым распространенным учреждением, выполняющим функцию защиты матери и ребенка, были ясли. В этой связи будет интересным попытаться представить внутреннее пространство этих учреждений, а также характер тех проблем, которые им приходилось решать. В одном учреждении находилось порядка 30 детей, распределенных по возрастам, на которых в среднем приходилось до 20 человек взрослых, работающих в яслях как постоянно, так и по совместительству. С учетом расходов на персонал, детское питание, белье, аренду помещения, оплату коммунальных услуг, медикаментов — содержание ребенка в яслях для государства или администрации фабрики обходилось гораздо дороже, чем содержание взрослого человека в иных учреждениях соцзащиты. Относительная материальная обеспеченность яслей инвентарем и продуктами порой порождала у персонала соблазн на воровство и злоупотребление служебным положением. Случаи откровенных хищений продуктов и инвентаря персоналом детских учреждений для нас не представляют большого интереса, в силу частоты их совершения, они нашли свое отражение в соответствующих протоколах контролеров Рабоче-крестьянской Инспекции и Финансовых Подотделов местных Совдепов. Объяснение такого преступного поведения взрослого человека может состоять в том, что он постоянно искал и находил в условиях гражданской войны новые источники для своего личного выживания, в том числе таким источником могла быть работа в социальной инфраструктуре города, например, в общественных столовых, школах или яслях. Большее внимание привлекает злоупотребление работниками яслей своим служебным положением, что имеет отношение уже к области профессиональной этики и компетенции. Например, при яслях могла быть летняя площадка, которая летом становилась не местом отдыха детей, а небольшим приусадебным хозяйством. Изворотливый заведующий яслями мог объяснить сей факт заботой о детях, для которых собственно и выращивались овощи, тем более что летние площадки при яслях были желательными для детского отдыха, но не обязательными. Далее, на этом приусадебном участке персонал яслей содержит поросят, птиц, собак и т.п. живность. Забота о питании детей выглядит в таком случае ничтожной перед лицом возможной антисанитарии и эпидемии. Совершенно неожиданное для нас объяснение факту нахождения домашних животных при детских учреждениях, по крайней мере собак, сам того не подозревая предложил государственный контролер. Он заметил, что при одном из заведений «содержится злая собака, бросающаяся на посторонних и, в частности, мешающая инструкторам пройти в дом для проверки порядка питания детей. Пример заразителен и, пожалуй, другие тоже заведут злых собак, чтобы избавиться от нежелательных посещений. Кстати, в детском доме, где на днях совершена кража продуктов, также содержатся злые собаки, мешающие посещению инструкторов днем, а ночью, по-видимому, спокойно позволяющие похищать продукты. Прошу вменить в обязанность детским учреждениям держать собак днем на привязи, не мешая заходить контролирующим лицам». Объяснение необычного факта на первый взгляд абсурдное, но только на первый. Приусадебное хозяйство в яслях не может рассматриваться ни как школа трудового воспитания ребенка, ни как явление гармонии с природой (хотя бы в силу возраста детей), ни тем более, как помощь бездомным животным. Протоколы собрания матерей по поводу порядка посещения их детьми яслей при одной из фабрик г. Москвы (ноябрь-декабрь 1919 г.) дополняют картину самоуправства конкретных людей и подчеркивают оторванность от жизни некоторых программных установок Центра в деле охраны материнства. Оно проявляется при приеме кандидатов в ясли и при отчислении неугодных или не угодивших, при распределении бесплатной детской одежды, при дифференциации питания детей внутри учреждения21 и т.п. Чтобы избежать подобных злоупотреблений и воровства, власть предложит матерям выбирать из своей среды постоянных дежурных, которые следили бы за распределением продуктов и использованием инвентаря. Но постоянные дежурные вскоре присоединятся к персоналу в попытке обеспечить личное выживание и членов своей семьи. Это засвидетельствуют протоколы тех же самых государственных контролеров. Более перспективным в деле дополнительного контроля оказалось поочередное, ежедневное дежурство матерей. Несмотря на открыто заявленную роль «государственного коллектива» в деле защиты матери и ребенка, важно подчеркнуть значение общественного коллектива, материальных условий повседневного бытия простого человека, которые в конечном итоге будут носить определяющий характер при реализации принципов системы социального обеспечения. С одной стороны, общество продемонстрирует перспективные направления для приложения государственной деятельности, а с другой — покажет уровень своей готовности к тому, чтобы быть предметом такой заботы со стороны государства. Центр признал, что «все эти учреждения обслуживают лишь ничтожную сравнительно часть населения, вне сомнения также, что учреждения эти, вероятно, далеко несовершенны, в смысле оборудования и ведения дела». На местах же, порою, проявляли достаточно странное нетерпение. На I Всероссийском Съезде по Охране Детства (1-8 февраля 1919 г.) звучали слова о «кризисе индивидуальной семьи», о «коммунистическом воспитании» ребенка с первых лет жизни, о «детских домах» для всех детей, нашедших выражение в итоговой резолюции Съезда. Жизнь в условиях войны доказала несбыточность подобных предложений. Нехватка помещений при обострившемся жилищном вопросе в городах, слабая инвентарная оснащенность детских учреждений, в которых порой даже не было стульев, нехватка подготовленного педагогического и медицинского персонала, а самое главное, господство эгоизма в социальной среде обитания, отодвинули на неопределенную перспективу широкомасштабное всеобщее общественное воспитание детей в Советской России. В 1923 г. через 5 лет после создания Отдела Охраны Материнства и Младенчества, его бессменный руководитель В.П. Лебедева возродила на новых началах идею общественного воспитания будущих граждан. Этот факт может объясняться как относительной стабильностью, которую привнесла в общественную жизнь эпоха НЭПа, так и ее потребностью в большем количестве рабочих рук. Теперь властями говорилось о «равноправии и раскрепощении женщины», о широких возможностях по «совместительству» материнства и работы и т.п. С другой стороны, утилитарное отношение государства к исполнению женщиной роли матери более заметно, и порой более цинично, чем даже в годы «военного коммунизма». Разрушалась заявленная ранее «неразрывная связь» женщины и ее ребенка, который в свою очередь большую часть светового дня проводит вне дома. Попытки же внедрить государственное воспитание детей в условиях революции и войны носили бессистемный характер, и в действительности напоминали эксперимент, а не запланированные действия и взвешенные решения.