Essays.club - Получите бесплатные рефераты, курсовые работы и научные статьи
Поиск

Шпаргалка по "Финансовому праву"

Автор:   •  Июнь 4, 2020  •  Шпаргалка  •  42,708 Слов (171 Страниц)  •  524 Просмотры

Страница 1 из 171
  1. Становлення і розвиток законодавства про місцеві фінанси в Україні. Поняття «фінанси» є центральним та основоположним поняттям для фінансового права, але не дивлячись на це, до тепер точаться серед вчених юристів-фінансистів та економістів гарячі дискусії щодо його однозначного визначення та розуміння. Термін «Finance» (фінанси) етимологічно бере свій початок від латинська слова «finis», тобто «кінець», в середньовіччі, це слово означало "строк сплати", а потім і для визначення документів, що свідчили про погашення боргу, якими завершувалась угода. Від цього слова утворилися слова «finatio», «finansia», які використовувалися в XIII та XIV ст. в значенні грошового зобов'язання, платежу, суми коштів. Процес становлення такого важливого інституту місцевих фінансів України, як місцеві бюджети, фактично розпочинається з XVI ст., проте витоки цього процесу можна знайти ще в XIV ст., коли українські міста через Польщу, Литву та Угорщину отримали магдебурзьке право (феодальне міське право). Це право спершу прийшло в міста Закарпатської України (1329 р. - м. Хуст). Міщанство переводилося на окремий суспільний стан, що мав свої станові органи самоуправління. Завдяки грамотам, якими магдебурзьким правом наділялися міста, останні звільнялися від підпорядкування загальнодержавним законам; ним регулювалися, зокрема, і податкові відносини в місті. Наступним помітним явищем в житті наших пращурів було проведення першої земської реформи 1555 р., в результаті якої Іван IV (Грозний) уперше відокремив майно царя від майна держави. Проте таке відокремлення не внесло суттєвих змін у правове становище місцевих фінансів, але дало поштовх до майбутнього реформування фінансової системи. Земство стало формою місцевого самоврядування, було введено земські установи, а повноваження земської влади поширювалися на всі галузі управління і на фінансову зокрема. Ця реформа була викликана необхідністю зміцнити місцевий апарат управління в інтересах шляхти. В середині XVI ст. основним станово-представницьким органом на місцях були земські хати, які здійснювали фінансово-податкові функції. Компетенція зазначених органів закріплювалася в певних губернських і земських статутних грамотах, які підписував цар. Земські реформи, які проводилися починаючи з часів Івана Грозного, мали становий характер, хоча і були спрямовані на децентралізацію царської влади. Найбільш вдалою земською реформою можна вважати реформу 1864 р. (про що йтиметься нижче), яка була проведена за часів Олександра І відповідно до Положення про губернські установи та повітові земські установи. Відповідно до якого земські збори повинні були надходити до губернських та повітових земські установ до доходної частини їх бюджетів. При цьому збори мали винятково місцевий характер. Введення земських установ на території Російської імперії практично розпочалося з лютого 1865 року а у більшості закінчилось 1867 році. Ця реформа значно розширила повноваження місцевого самоврядування у бюджетній сфері. Так земським установам було надано право: керувати майном, капіталами і грошовими засмобами, розверсткою державних грошових зьорів. Відповідно до Городового положення від 16.06.1870 року в обов’язки органів місцевого управління входили обов’язки по управлінню місцевим господарством, розробка проектів кошторисів, стягування зборів та їх витрачання на встановлених думою підставах. Контроль за виконанням міського бюджеету покладався на думу. Губернатор та органи держаного контролю не мали право втручатися у фінансові справи органів міського управління. Нові зміни в розумінні поняття «фінансів» і появи нового їх виду «місцевих фінансів» відбулися у ХІХ ст. Так, серед ряду економічних і політичних реформ в Прусії, у 70-х роках відбулась реформа місцевого самоврядування під впливом німецького юриста Рудольф Гнейста (1816-1895), Важливою передумовою для створення правової держави він вважав розвиток місцевого самоврядування, його автономії в усіх сферах, включно з фінансовою. Оскільки місцеве самоврядування це право жителів відповідної території під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, для цього необхідно мати відповідну матеріальну основу, якою і стали місцеві фінанси. Вони повинні бути чітко визначені і виокремлені від державних фінансів. Таку Міністр Прусії у справах митниці , фабрик та торгівлі Карл Штейн (1757-1831), ідею підтримував і німецький юрист, економіст, соціолог Лоренц Штейн (1815-1890) який підкреслював, що «місцеві фінанси мають бути предметом самостійної галузі фінансової науки відокремлено від вчення про державні фінанси». Видатний внесок у розвиток місцевих фінансів зробив відомий німецький економіст Адольф Вагнер (1835-1917) У своїй праці (1883- 1901) Вагнер довів, що фінансове господарство общин слід включати до публічного господарства, а не до приватного і таким чином, місцеві фінанси, поряд з державними фінансами та фінансами міждержавних об’єднань є публічними фінансами [11, c. 18-19]. Розвиток місцевих фінансів та їх дослідження на території колишнього СРСР тривав до 30 років. Об’єктивність існування поняття «місцеві фінанси» підтверджується закріпленням його в нормативних актах 20-30 років СРСР, наприклад, у постановах ВЦВК і РНК «Про місцеві грошові засоби», «Про перелік видатків, які виносяться на місцеві грошові засоби», Тимчасовому положенні 1923 року «Про місцеві фінанси». З 1922 року було припинено практику включення місцевих бюджетів до державного бюджету СРСР. Можна казати про те, що в цей час місцеві органи влади отримують певну автономію, а місцеві фінанси набувають вагомого значення у існуванні територіальних одиниць. Така самостійність місцевих фінансів проіснувала недовго, оскільки вже у 1924 році було прийнято Основний Закон (Конституцію) СРСР [40], за яким місцеві бюджети були включені у структуру державного бюджету, а Постановою 2-ї сесії ЦВК СРСР ІІІ скликання було затверджене нове Положення від 25 квітня 1926 року «Про місцеві фінанси УСРСР», в якій зазначалось, що «місцеві фінанси є складовою частиною єдиної системи фінансів Союзу РСР»., а 26.11 1926 року постанова 4-ої сесії ВУЦВК «Установа про місцеві фінанси УСРР», в якій визначалися окремо права та обов'язки округових з'їздів рад, округових виконкомів, районних з'їздів Рад, райвиконкомів, міських, селищних і сільських Рад у галузі місцевих фінансів.». 11. 05. 1927 Постанова ВУЦВК «Установа про місцеві фінанси АМСРР» проголошувались права і обов'язки центральних і місцевих органів АМСРР у галузі місцевих фінансів, надавався вичерпний перелік місцевих прибутків (доходів місценвих бюджетів). Положенням про бюджетні права СРСР і союзних республік, яке затвердили ЦВК і РНК СРСР 25.05.1927 для надання стійкості бюджетам союзних республік, ьза ними було закріплено 99% доходів від сільськогосподарського, промислового, прибуткового податку, які акумулювалися на території певної республіки. Основний розподіл доходних джерел збільшив заінтересованість республік у надходженні загальнодержавних доходів та сприяв збільшенню власних доходів. Для впорядкування виконання бюджетів 21.05.1929 РНК УСРР прийняла постанову «Про заходи до врегулювання виконання державного і місцевих бюджетів УСРР». Згідно з яким заборонялось урядництвам і установам, що утримувались за рахунок бюджетів, робити будь-які видатки, на які не було встановлено кредитів (тобто видатки , які не були передбачені бюджетом). Існування місцевих бюджетів підтверджувалось Конституцією УСРР (1929) яка мала розділ 4 «Про бюджет української РСР». В цьому розділі було записано, що всі місцеві прибутки та всі місцеві видатки об'єднуються в місцевий бюджет у порядку законодавства СРСР та УРСР. Місцеві бюджети розглядались і затверджувались відповідними з'їздами рад або виконавчими комітетами під загальним контролем відповідних центральних органів УРСР (п. 77-78). Таким чином, починаючи з 1929 року місцеві бюджети були повністю залежні від ДБ, а їх складання та виконання контролювалось центральними органами влади, виключаючи повністю їх автономію. Початком кінця стала податкова реформа 1930 р. Проголошена постановою ЦВК і РНК СРСР від 02.09.1930 яка привела до зміни платежів до бюджетів і введення двоканальної системи їх стягування: відрахування від прибутку і податку з обігу. Було встановлено жорстку систему контролю з гори до низу за місцевими доходами, а доходи місцевих бюджетів регулювались частковими відрахуваннями від загальнодержавних податків. В цьому проявлялась найбільша залежність місцевих бюджетів. У 1932 році відбулося загальне введення сільських бюджетів, саме ця подія стала завершальним кроком формування структурного складу бюджетної системи. 03.081935 року Постанова РНК СРСР «Про заходи поліпшення фінансової роботи сільських Рад» та Постанову 04.01.1936 р. «Про розширення доходних джерел сільських бюджетів. Ці акти ніби слугували зміцненню вказаних бюджетів. Формування бюджетниої системи остаточно завершилось 1938 році коли сесія ІІ ВР СРСР затвердила єдиний бюджет на 1938 рік, до якого офіційно були включені і місцеві бюджети і бюджети соціального страхування, що стало чітким проявом централізації державних фінансових ресурсів у країні. Цим рішенням було повністю перекреслено весь етап становлення інституту місцевих фінансів започаткований у 20-х роках ХХ ст.» Конституція УРСР 1937 року підтверджувала існування місцевих бюджетів, але їх автономія також була обмежана п.43. Починаючи з 30- х років було прискорено діяльність щодо повної ліквідації фінансової самостійності місцевих Рад. Першим нормативно-правовим актом, який відновив рух за створення автономії місцевих бюджетів та децентралізацію бджетної системи, стала Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.1985 , Україна ратифікувала її аж 15.07 1997 року. Так відповідно до ст. 9 Хартії, органми місецвого самоврядування мають право, в межах своєї національноїекономічної політики, на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися відповідно до своїх повноважень.Обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціяфм органів місцевого самоврядування. Відродження місцевих фінансів відбулося з відродженням незалежності України у 1990 році. Так 16.07.1990 року була прийнята Декларація про Державний суверенітет України, а також Закон України «Про економічну самостійність Української РСР» (03.08.1990 року), в якому було визначено, що Українська РСР самостійно здійснює фінансово-бюджетну політику (ст.1), формування доходної бази республіканського та місцевих бюджетів грунтується на податковій політиці, що визначається законодавством УРСР і проводиться в республіці самостійно. Вкрай важливим на той час було закріплення положення про самостійність місцевих бюджетів та визначено коло суб’єктів які мусять сплачувати місцеві податки. У 1991 році був прийнятий ще один важливий документ, це Закон «Про власність» від 07.02.1991 році передбачав, що в нашій країні діє приватна, колективна і державна (загальнодержавна –республіканська і комунальна) форма власності. Ч.5.ст. 2 ч 3 ст. 4 Закону, гарантували рівність усіх форм власності. Ст. 13 Конституції України визначає, рівність всіх власників в Україні. Це надання всім суб'єктам права власності рівних можливостей щодо здійснення своїх прав і недопущення обмежень або надання пріоритетів іншим суб'єктам права власності. Отже, цим Законом відродили існування 3 форм власності: державної, комунальної і приватної. Також закріплення місцевих бюджетів та принципу бюджетної самостійності відбулося у Законі України «Про бюджетну систему України 05.12.1990. Розширення видів місцевих фінансів відбулося з прийняттям закону України «Про систему оподаткування» 25.06.1991 року де були визначені податкові надходження до адміністративно-територіальних одиниць базового рівня (ст. 15) плата за використання природних ресурсів, ст. 16 плата за землю, у формі земельного податку, але чіткого відмежування місцевих податків не було. Також важливим документом у формуванні основи місцевих фінансів стала Постанова КМУ від 05.11 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)». У 1993 році Декрет Кабінет Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20.05.1993 № 56-93 відбулося чітке розмежування загальнодержавних і місцевих податків і зборів. Було визначено 2 податки і 12 зборів, потім це положення було також закріплено у Законі України « Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР "Про систему оподаткування" від 02.02.1994 № 3904-XII. Законодавче визначення матеріально-фінансової основи органів місцевого самоврядування, а отже видів місцевих фінансів відбулося в ст. 61- 69 Розділу ІІІ Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування» Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21.05.1997 року. У 2001 році був прийняти Закон України Бюджетний кодекс України, який врегульовував як бюджетні, так і міжбюджетні відносини і чітко окреслив бюджетну систем та види бюджетів що до неї входили. У 2010 році була прийнята нова редакція Бюджетного кодексу, яка хоч і повторювала структуру старого кодексу, але новелою було чіткий розподіл видатків і доходів між бюджетами, визначено порядок місцевих запозичень і погашення боргу. Останньою знаковою подією було прийняття Податкового кодексу України, у 02.12.2010 року який систематизував податкове законодавство який зменшив кількість місцевих податків і зборів прибравши неефективні. Останні серйозні зміни до податкового законодавства були внесені 28.12.2014 року за якими залишилось 2 місцевих податки і 2 збори.
  2. 2. Місцеві фінанси, як матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування: поняття та класифікація публічних місцевих фінансів. Сьогодні одностайності щодо визначення поняття «фінанси» немає однак більшість науковців юристів-фінансистів погоджуються з тим, що «фінанси»- це планомірні економічні відносини, пов’язані з утворенням, розподілом і використанням централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування та інших утворень визнаних державою необхідними [13, с.15]. Похідне поняття від поняття «фінанси» є «фінансові ресурси» - це сукупність всіх грошових коштів, і перебувають у розпорядженні органів влади, а також підвідомчих їм підприємств, установ за рахунок надходження доходів у спосіб, передбачений законодавством [2, C. 13]. 1 Термін «публічний» (лат. «publicus») – перекладається як «суспільний» («не приватний» [31]), тобто такий, що належить усім людям взагалі, гласний, відкритий, спільний. «публічний» - це той, що належить об’єднанню людей (за територіальною чи колективною приналежністю), визнання якого формально виражене в нормативно-правових актах імперативного характеру органів держави чи органів відповідної територіальної одиниці, є об’єктом громадського контролю, використання якого задовольняє потреби і має велике значення для суспільства в цілому, держави, адміністративнотериторіальної одиниці або певного колективу людей. Отже, на сьогодні розрізняють такі види фінансів: 1 Ніколаєва О.М. Місцеві фінанси: навсч. Посіб./О.М. Ніколаєва, А.С. Маглаперідзе – К.: «Центр учбової літератури», 2013 .-354 с. Місцеві фінанси - це цілісна система суспільних відносин, пов’язаних з формуванням, розподілом, управлінням i використанням публічних централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів, з метою виконання завдань i функцій адміністративно-територіальних одиниць. Місцеві фінанси є фінансовою базою органів місцевого самоврядування, які призначені для забезпечення відносної фінансової автономії адміністративнотериторіальних одиниць. Причина виникнення місцевих фінансів полягає у наявності територіальних громад і необхідності надання їм певних громадських послуг. Місцеві фінанси виконують такі функції: − розподільну функцію, яка передбачає мобілізацію певної частини ВВП через місцеві фінанси, формування централізованих (бюджету та цільових фондів) та децентралізованих (підприємств комунальної форми власності) грошових фондів та їх використання; − контрольну функцію, спрямовану на забезпечення публічного фінансового контролю за надходженнями законодавчо встановлених джерел, їх розподілом у певних пропорціях та цільовому використанні; − регулювальну функцію, яка полягає в заохоченні або стримуванні дідової активності юридичних і фізичних осіб — підприємців на підвідомчій місцевим органам влади території завдяки механізмам оподаткування (збільшення/зменшення ставок місцевих податків і зборів, надання пільг), кредитування, визначенні напрямів витрачання місцевих фінансових ресурсів з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості територій і зменшення фіскальних дисбалансів, поступовому усуненні відмінностей соціальноекономічного розвитку. Крім того, надання громадських послуг також є однією з форм регулювання економічного і соціального розвитку; − стимулюючу функцію, що проявляється у створенні умов для зацікавлення місцевих органів влади у збільшенні дохідної частини бюджету, пошуку додаткових, альтернативних джерел доходів, а також їх ефективному витрачанні; − стабілізаційну функцію, яка має на меті зниження адміністративних бар’єрів й інших дій місцевих органів влади для згладжування економічних коливань і нерівностей у бюджетній забезпеченості, створення умов для сталого соціально-економічного розвитку підвідомчої території [2, C. 14] 2 . За своєю природою, місцеві фінанси — досить складна, багатогранна категорія, яка характеризується різноманітними формами прояву, складом, структурою. Так, В.І. Кравченко розглядає місцеві фінанси як систему, складовими якої є такі основні взаємопов’язані структурні елементи: 1. Видатки (поточні, розвитку, на фінансування власних повноважень, обов’язкові, факультативні, на фінансування делегованих повноважень); - відсутні планові та позапланові видатки 2. Доходи (власні, податкові, неподаткові, закріплені, передані) – останні 2 види в законодавстві відсутні; 3. Способи формування доходів (місцеві податки і збори, частки загальнодержавних податків, комунальні платежі, доходи від майна та землі, що належать місцевій владі, доходи комунальних підприємств, кредити, комунальні позики, трансферти); або треба було класифікаційну ознаку написати «за джерелами формування», або визначити спосів формування як 2 Ніколаєва О.М. Місцеві фінанси: навсч. Посіб./О.М. Ніколаєва, А.С. Маглаперідзе – К.: «Центр учбової літератури», 2013 .-354 с. доюровільний і обов'язковий і відсортувати види доходів у відповідності до способу їх отримання 4. Місцеві фінансові інститути (громадські послуги, самостійні місцеві бюджети, комунальна форма власності, позабюджетні валютні, цільові фонди, місцеві податки і збори, комунальний кредит, фінанси комунальних підприємств, комунальні платежі); 5. Суб’єкти (територіальні громади, міські, селищні, сільські ради, їх голови, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах адміністрації та ради, Міністерство фінансів України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада України); об'єднанні територіальні громади 6. Об’єкти (фінансові ресурси у фондовій формі, фінансові ресурси у нефондових формах); 7. Взаємовідносини (між суб’єктами системи, між місцевими фінансами та іншими ланками фінансової системи держави).3 3 Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: навч.пос.-К.:знання,1999.-487 с.
  3. Для того, щоб з’ясувати що собою представляє фінансова система держави та місцевого самоврядування треба спочатку дати визначення поняттю «фінансова система України» взагалі та «фінансова система місцевого самоврядування» зокрема, з’ясувати з яких елементів вона складається. Але аналізуючи законодавство України ( Конституцію України від 28.06.1996 року № 30 ( ст. 141), Бюджетний кодекс України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05. 1997 року № 24.( ст. 170), станом на 22.06.2014, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV, станом на 19.04.2014 року приходимо до висновків, що поняття «фінансова система України», «фінансова система місцевого самоврядування» відсутні в українському законодавстві. Якщо звернутись до теорії фінансового права, то вчені, що працюють в сфері фінансового права, до тепер не знайшли єдиного підходу до трактування даного поняття. Так, Воронова Л.К., зазначає, що «фінансова система України – це сукупність різних сфер суспільних відносин, у процесі яких утворюються і використовуються різні грошові фонди», вона складається з таких елементів як: 1) публічні і муніципальні фінанси (публічні централізовані й децентралізовані фонди державні і муніципальні, централізовані позабюджетні фонди1 , державний і муніципальний кредит, державне обов’язкове та особисте і майнове страхування, фонди державних кредитних установ децентралізовані державні і муніципальні фонди; 2) фінанси господарюючих суб’єктів [1, с.21-22]. На нашу думку, визначення класифікаційної ознаки, як суспільні відносини, вносить певну плутанину у перелік елементів. Оскільки перераховуються і фінанси, і фонди, кредити, страхування. 1 Пенсійний фонд України, Фонд гарантування вкладів фізичних осіб, Фонди соціального страхування на випадок безробіття і т.п. Іншої думки Музика О.А., вона визначає фінансову систему України, «як сукупність фінансових інститутів, які сприяють утворенню і використанню відповідних централізованих і децентралізованих фондів коштів необхідних для здійснення фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування». До елементів вона відносить: бюджетну систему (державний і місцевий бюджет); фінанси підприємств, установ, організацій; кредитну систему; обов’язкове державне страхування; спеціальні цільові фонди. У визначенні елементів тут теж у переліку елементів і фінанси, і фонди, і кредити і страхування.» [2, с. 14] Деякі автори наголошують, що поняття «фінансова система» застосовується у двох значеннях: як сукупність установ, що займаються грошовими операціями, і як система фінансових відносин. При цьому поняття «система» передбачає наявність зв'язків. Нечай А.А. [4, с.97-98] визначає «фінансову систему України» - як ланки, що утворюються групами фінансових відносин, яким притаманні специфічні особливості і які виникають в процесі утворення, управління, розподілу(перерозподілу) та використання публічних і приватних фондів коштів, які існують у державі. Вона виділяє такі елементи фінансової системи: 1) публічні фінанси держави – складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави; 2) публічні фінанси органів місцевого самоврядування – складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу(перерозподілу) та використання публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування всіх видів; 3) публічні фінанси суспільного (соціального призначення) - складаються із суспільних відносин, які виникають з приводу утворення, управління, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні) інтереси, визнанні державою або органами місцевого самоврядування, та які не є державною чи комунальною власністю. Незважаючи на відносну самостійність державних та місцевих фінансів, у вітчизняній літературі місцеві бюджети продовжують включатися до державних фінансів. Якщо узагальнити позиції юристів-фінансистів щодо природи та змісту фінансової системи, то, спираючись на роботи Э. Д. Соколової (котра зіставила численні погляди на природу фінансової системи) [6, c.42] і С. В. Запольського (який вкотре започаткував наукову дискусію щодо природи поняття «фінансова система») [7, c.5], можна визначити такі три основні позиції (концепції) в розумінні суті досліджуваного явища. Інституційна концепція виходить із функціональної своєрідності окремо існуючих фінансових інститутів, таких як державні доходи, державні видатки, страхування, державний і банківський кредити, грошовий обіг, бюджети, фінанси підприємств, тощо. Водночас за такого підходу залишаються малозрозумілими систематизаційні ознаки, що пояснюють єдність фінансових механізмів, які діють спільно лише у кінцевому випадку [3, c.28] (самостійно розписати інституційну концепцію.) Посуб’єктна концепція базується на визначенні органу, що керує фондом чи інститутом або володіє речовим правом того чи того виду щодо мобілізованих фінансових ресурсів та фінансових відносин в яких він приймає участь. Розрізняють бюджет, позабюджетні фонди, фінанси суб'єктів господарювання, страховий та кредитний фонди, муніципальні фінанси, інвестиційні фонди тощо. Подібний метод систематизації є також невдалим, оскільки побудований за ознаками, що мають службовий характер і не пов'язані з природою та суттю фінансів і фінансових відносин [3, c.28]. До того ж, на нашу думку, при виділенні зазначених елементів порушується співвідношення загального до конкретного. Так фінанси господарюючих суб’єктів, це і є децентралізовані фонди; «фонди» входять в поняття «фінанси», як конкретне до загального; страхування і кредити, точніше кошти, що надходять від цих видів діяльності, акумулюються в вище перерахованих фондах, як централізованих так і децентралізованих. Фондова концепція наголошує, що класифікацію слід здійснювати, виходячи з особливостей фінансових фондів, властивих національній економіці. В цьому разі фінансову систему утворюють бюджет, позабюджетні фонди, кредитний фонд, страховий фонд, фінансові ресурси суб'єктів господарювання, з подальшою диференціацією типів та видів фінансових фондів. [3, c. 28] . Ми приєднуємось до фондової концепції при визначенні фінансової системи, але з певним уточненням. Так, ми би не відносили до складових елементів «фінансові ресурси суб’єктів господарювання», оскільки в такому випадку теж порушується співвідношення загального до конкретного, та не перевантажували кількість елементів переліченням видів фондів, які є по своїй сутті однаковими, але з різним цільовим спрямуванням (кредитні, страхові, пенсійні і т.п). «Фінансова система місцевого самоврядування України» - це сукупність централізованих і децентралізованих публічних фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування, за допомогою яких задовольняються публічні потреби населення відповідної адміністративноїтериторіальної одиниці, функціонування яких регулюється методами владних приписів що носять імперативний характер, функціонування таких фондів є об’єктами публічного фінансового контролю» . Для визначення елементів цієї фінансової системи, не залежно від рівня державного чи місцевого, ми пропонуємо таку класифікацію елементів: 1. За формою власності, фонди поділяються: а) публічні фонди (державні, місцеві, суспільні ); б) приватні фонди 2. За територією дії фонди поділяються: а) державні; б) місцеві; 3. По відношенню до бюджетів: а) бюджетні; б) позабюджетні. 4. За методами та джерелами формування: а) централізовані; б) децентралізовані; 5. За метою створення: а) цільові; б ) не цільові. Нечай А.А. виділяє ще один вид фондів – накопичувані [4, c. 95]. Це новий вид який виник у зв’язку з проведенням в Україні пенсійної реформи. Особливість даного фонду полягає в тому, що він є по своїй суті публічним, оскільки задовольняє суспільні інтереси визнанні державою та органами місцевого самоврядування, але формується за рахунок приватних коштів [4, c. 99]. Наприклад, Накопичувальний пенсійний фонд - це публічний суспільний позабюджетний централізований цільовий фонд. З метою більш точного розуміння, вважаємо за потрібне дати авторське визначення поняттям «публічні централізовані фонди» та «публічні децентралізовані фонди», оскільки в науковій літературі щодо їх визначення теж багато думок серед науковців [9 - 14]: Зважаючи на запропоновану класифікацію та чинне законодавство України фінансова система місцевого самоврядування в Україні виглядає так: Класифікаційні ознаки Види публічних фондів коштів Публічні централізовані нецільові бюджетні фонди - Державний та місцевий бюджет Публічні централізовані цільові бюджетні фонди - спеціальні фонди державного та місцевих бюджетів ( фонд розвитку, дорожні фонди, фонд охорони НПС, фонд соціальної допомоги інвалідам і т.п.) Публічні децентралізовані цільові (нецільові) позабюджетні фонди - фонди підприємств, установ та організацій державної та комунальної та суспільної (соціальної) форми власності Публічні централізовані цільові позабюджетні фонди - Пенсійний фонд, Фонд Соціального страхування по безробіттю, від нещасних випадків на виробництві і т.д. - На місцевому рівні, на сьогодні такі фонди заборонені державою
  4. 1. Поняття, значення та принципи реформи бюджетної децентралізації для розвитку адміністративно-територіальних одиниць Державна політика України у сфері місцевого самоврядування спирається на інтереси жителів територіальних громад і передбачає децентралізацію влади – тобто передачу від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності. В основу цієї політики закладено положення Європейської хартії місцевого самоврядування та найкращі світові стандарти суспільних відносин у цій сфері. Як і в інших країнах Європи, де реформа АТУ вже проведена, метою цієї реформи в нашій країні є: - створення спроможних до розвитку територій; - забезпечення якісними послугами населення; - створення умов для кадрового зростання в місцевому самоврядуванні. Сучасна реформа АТУ має дві принципові умови її проведення: - реформування АТУ повинне відбуватися шляхом добровільного об’єднання територіальних громад; - нові об’єднанні територіальні громади повинні бути спроможними [2]. Ці умови підкріплюються законодавчою базою, яка включає: 1. Закон України "Про співробітництво територіальних громад" від 17.06.2014 № 1508-VII; 2. Закон України "Про добровільне об’єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-19; 3. Методику формування спроможних територіальних громад, Постанова КМУ від 08.04.2015 р., №214. 4. Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 26.04.2015, підстава 288-19; 5. Закон України "Про місцеві вибори" від 14.07.2015 , №595-VIII; 6. Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо організації проведення перших виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 04.09.2015 , №676-19. Найбільш вагомими та основними нормативно-правовими актами, у яких закладені основні норми проведення реформи АТУ є: Закон України «Про добровільне об’єднання громад» (далі - Закон) та «Методика формування спроможних територіальних громад», затверджена Кабінетом Міністрів України. Згідно із вище названим Законом, добровільне об’єднана повинне відбуватися на основі таких принципів: 1) повсюдності влади - у складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) цілісності - територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися; об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 3) економічної ефективності - при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціальноекономічний розвиток об’єднаної територіальної громади; 4) відповідності - якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання. Особливість проведення децентралізаційної реформи України, є те, що фактично одночасно із нею відбувається реформа адміністративнотериторіального устрою. У 2014 році, після Революції Гідності, з приходом до влади нових проєвропейських політичних сил, відразу було проанонсовано початок реформування місцевого самоврядування, що, автоматично означало і старт реформи АТУ. Отже, 1 квітня 2014 року Урядом України було ухвалено «Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади», розпорядження КМУ №333-р. Відповідно до цієї Концепції, в Україні передбачалась не просто передача повноважень та ресурсів органам місцевого самоврядування тим же сільським та міським радам, а й створення спроможних територіальних громад, які зможуть реалізовувати передані їм повноваження. Фактично, у Концепції мова йде про необхідність проведення в Україні реальної реформи місцевого самоврядування1 [2]. 1 Анатолій Мельничук, Павло Остапенко. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ: реформа №1 [аналітичні записки]. – К.: ЦОП «Глобус» ФОП Кравченко Я.О. – 2016. – 35 с. https://www.prostir.ua/wpcontent/uploads/2016/12/%D0%90%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%96%D1%82%D0%B8%D1%87%D0%BD%D1%9 6-%D0%B7%D0%B0%D0%BF%D0%B8%D1%81%D0%BA%D0%B8- %D0%94%D0%B5%D1%86%D0%B5%D0%BD%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BB%D1%96%D0%B7%D0%B0%D1%86 %D1%96%D1%8F-%D1%80%D0%B5%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0-%E2%84%961.pdf У Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні2 зазначено, що створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов та формування кадрового складу для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень здійснюється з дотриманням, зокрема таких принципів як: 1. наявність ресурсів, необхідних для здійснення визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування; 2. визначення фінансовою основою здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень податків і зборів, які пов’язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці; 3. надання органам місцевого самоврядування права регулювати ставки місцевих податків та зборів; 4. недопущення надання іншими органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади податкових пільг, які зменшують власні доходи місцевих бюджетів. Концепція визначає: напрями, механізми і терміни формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних і доступних послуг, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності. До важливих цілей реформи віднесено: ¬ надання регіонам більших можливостей щодо прийняття рішень у сферах охорони здоров’я, комунального господарства, освіти, гуманітарній сфері, ¬ а також формування пакета інструментів фінансового характеру, що сприятимуть забезпеченню бюджетної автономії та фінансової самостійності місцевих бюджетів. Крім того, однією з найважливіших цілей реформи децентралізації, це сформування «спроможних територіальних громад». Значення цього терміну наводиться в урядовій методиці формування спроможних територіальних громад – це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального 2 Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці3 . Зрозуміло, що держава повинна забезпечувати формування та реалізацію державної політики у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування і, таким чином, наявність таких перспективних планів є необхідною. Відповідно до внесених змін до бюджетного кодексу, всі фінансові преференції, які передбачено для новоутворених ОТГ, надаються у випадку утворення ОТГ їх з перспективним планом. Це головний запобіжник щодо поширення великої кількості не спроможних, дотаційних та ресурсонезабезпечених ОТГ4 . Фактично, це і є основна функція перспективного плану5 . Відповідно до Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р.6 ефективне державне управління в сфері регіонального розвитку передбачає: ¬ створення бази для реалізації ефективної державної регіональної політики ¬ механізму та інструменту державного управління регіональним розвитком, ¬ розв’язанню проблем регіонів та вимагає децентралізації повноважень шляхом їх передачі на місцевий рівень з одночасною передачею відповідних фінансових ресурсів, ¬ удосконалення процесів стратегічного планування і виконання поставлених завдань тощо. Питання ефективності здійснення заходів у межах Стратегії неможливо розглядати окремо від питання проведення реформи: ¬ адміністративно-територіального устрою, ¬ фіскальної децентралізації, ¬ розвитку та стимулювання конкурентних засад економіки, ¬ посилення ролі місцевого самоврядування. Основними принципами державної регіональної політики є: – конституційність та законність; – співробітництво; – паритетність; 3 Методика формування спроможних територіальних громад, постанова КМУ, №214 від 08.04.2015 р. 4 Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 26.04.2015, підстава 288-19 5 ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ: реформа №1 [аналітичні записки] 6 Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 385 – відкритість; – субсидіарність; – координація; – єдність; – історична спадкоємність; – сталий розвиток. Фіскальна децентралізація передбачає децентралізацію процес прийняття рішень, що дозволяє органам місцевого самоврядування впливати на розвиток підконтрольної їм території. Дієвість інституту місцевого самоврядування забезпечується шляхом формування значної частини доходів місцевих бюджетів завдяки місцевим податкам і зборам, що вводяться в дію органами місцевого самоврядування. Децентралізація бюджетних фінансових ресурсів передбачає: – зміну системи оподаткування, за якої змінюються питомі надходження на користь місцевих бюджетів; – зміну трансфертної політики, яка не зможе будуватися на радянському принципі «від кожного за можливостями – кожному за потребами»; – надання органам місцевого самоврядування більших повноважень у напрямі розробки та реалізації різноманітних програм соціально-економічного розвитку. Вектором реформ в Україні у цьому напрямі стали процеси фінансової децентралізації як найбільш ефективної форми організації управління суспільними коштами, що всебічно відповідає як новій системі економічних відносин, побудованій на ринкових засадах, так і процесам демократизації всіх сфер життєдіяльності суспільства. Фінансова децентралізація є однією з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади, адже децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади у розвитку власної території, сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом ретельнішого узгодження видатків органів влади з найнеобхіднішими місцевими потребами. Склад видатків місцевих бюджетів мають відмінні риси від Державного бюджету України: серед них немає видатків на національну оборону, забезпечення безпеки держави, міжнародну діяльність, фундаментальні наукові дослідження, запобігання й ліквідацію надзвичайних ситуацій, обслуговування державного зовнішнього боргу, поповнення матеріальних запасів і резервів тощо. Але ті «прості» завдання, що стоять перед місцевими бюджетами, ніяк не можна віднести до менш важливих. З огляду на соціальний характер держави, фінансування соціальної сфери видається найважливішим напрямом бюджетної політики для бюджету будь-якого рівня. Мінрегіон продовжує роботу над удосконаленням бюджетної децентралізації. Про що свідчать економічні показники суттєвого зростання місцевих бюджетів (для прикладу, якщо у 2014 році власні доходи загального фонду місцевих бюджетів складали 68,6 млрд грн., то у 2018 році бюджетна децентралізація наростила цей показник до 234,1 млрд грн, що на 41,4 млрд грн або на 21,5% більше, у порівнянні з 2017 роком, крім того очікується, що доходи зростуть майже в 4 рази та за підсумками 2019 року складатимуть 267 млрд грн.)7 , зараз як раз Уряд готує річний звіт, і можна буде побачити чи вдалося досягти запланованого результату. Однак практика показала необхідність подальшого удосконалення системи формування належної ресурсної бази місцевого самоврядування. Отже, як зазначав перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ В’ячеслав Негода «Бюджетна децентралізація довела свою ефективність. За роки її впровадження ми набули певного досвіду, постійно комунікуємо з місцевим самоврядуванням і бачимо, що необхідно змінити, аби міжбюджетні відносини були однаково справедливими для територіальних громад і їх бюджети зміцнювали свою спроможність»8 7 https://decentralization.gov.ua/news/10670 8 https://decentralization.gov.ua/news/11281
  5. 2. Етапи проведення та прогнозовані результати бюджетної децентралізації Але на наш погляд помилково говорити, що процеси децентралізації в Україні почалися тільки після 2014 року, вона почала готуватися ще з моменту проголошення незалежності України. Так, на думку деякий вчених, яких ми також підтримуємо, Перший етап становлення політики фінансової децентралізації проходив в період з 1991 по 2001 рр. Про це свідчить те, що у цей період створено передумови для розвитку принципів децентралізму, запровадження так званого бюджетного федералізму, оскільки конституційні положення передбачали: ¬ розмежування і самостійність державного та місцевих бюджетів, ¬ а також визначено фінансову та матеріальну базу органів місцевого самоврядування. Крім того, ст. 132 Конституції України було закріплено децентралізацію як один з принципів здійснення державної влади. Однак ці положення залишились лише задекларованими: ¬ бюджетна система України залишилась організованою за суворо централізованою схемою; ¬ функції та видаткові повноваження залишились здебільшого не розмежованими між рівнями бюджетної системи; ¬ місцеві бюджети фактично не мали власної дохідної бази; ¬ більша частка їх доходів формувалась за рахунок відрахувань від загальнодержавних податків; ¬ не було визначено чіткого механізму перерахування дотацій, субвенцій, джерел їх виплат та напрямів використання; ¬ трансферти не стали ефективним інструментом міжбюджетних відносин. Саме тому у цей період процес фінансової децентралізації в Україні не набув рис усталеності, а тому вимагав подальших напрацювань та удосконалення. Другий етап реалізації політики фінансової децентралізації в Україні тривав у період 2001–2010 рр. Найбільш значимим кроком у напрямі фінансової децентралізації було прийняття у 2001 р. Бюджетного кодексу України. Автори Бюджетного кодексу вважали, що з його ухваленням місцеві бюджети стануть самостійними та отримають прогнозований дохід, а органи місцевого самоврядування будуть зацікавлені в тому, щоб розвивати економіку своїх територій і регіонів, розширювати податкову базу місцевих бюджетів. Однак ці спроби бюджетної децентралізації не забезпечили очікуваних результатів: в той період не було чіткого розуміння безпосередньо самої теорії бюджетної децентралізації, не було враховано можливість виникнення низки проблем. З прийняттям Закону України «Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, сіл, селищ та їх об’єднань» було зроблено спробу забезпечити подальшу децентралізацію бюджетної системи країни. Адже згідно з нормами цього закону передбачено надання трансфертів з Державного бюджету лише до бюджету району. Відповідно, такі фінансові ресурси розподіляє районна державна адміністрація, а затверджує районна рада, що свідчить про все ще вагому фінансову залежність місцевих органів самоврядування базового рівня від влади вищого рівня. Наступним кроком у напрямі зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування, посилення впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток територій та поліпшення добробуту громадян України, що безпосередньо і забезпечує зростання рівня фінансової децентралізації, було ухвалення у 2006 р. Концепції реформування місцевих бюджетів. Зазначена Концепція не передбачала конкретних дій, а тільки окреслювала головні напрями, за якими повинна проводитись відповідна робота, та визначала строки її виконання. Саме тому реалізація завдань цієї Концепції не знайшла належного відображення в законодавстві України. Третій етап тривав з 2010 року по 2014 р. Одним із пріоритетних напрямів реформування в цей період було: визначено реформу міжбюджетних відносин та податкової системи, в результаті чого було прийнято в новій редакції Бюджетний кодекс України та Податковий кодекс України. Нова редакція Бюджетного кодексу України була спрямована на приведення у відповідність положень окремих статей кодексу до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Це вдосконалення мало закласти підвалини для підвищення якості управління бюджетними коштами, демократизації та децентралізації фінансових ресурсів, що акумулюються в місцевих бюджетах. А з прийняттям Податкового кодексу України було зроблено довгоочікуваний крок до оптимізації інституту місцевого оподаткування в Україні. Четвертий етап розвитку фінансової децентралізації в Україні розпочався наприкінці 2014 р. Саме з цього моменту проведення реформ у сфері місцевого самоврядування України належить до пріоритетних завдань уряду, серед яких найбільш значимим виявилось ухвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. У 2014–2015 рр. також розроблено та ухвалено низку нормативноправових актів стосовно об’єднання територіальних громад та організації їхнього співробітництва, децентралізації надання адміністративних послуг. Суттєві зміни в бюджетному й податковому законодавстві вже відбулися і вступили в дію у 2015 р. Зокрема, місцевим бюджетам з державного бюджету передано ¬ плату за надання інших адміністративних послуг ¬ державне мито. Надходження до загального фонду розширено за рахунок: ¬ передання із спеціального фонду екологічного податку, ¬ єдиного податку ¬ податку на нерухоме майно, які раніше були джерелами формування бюджету розвитку. Також зміни стосуються закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел, а саме: ¬ податку на доходи фізичних осіб за новими нормативами; ¬ податку на прибуток підприємств, зарахування до місцевих бюджетів; ¬ збору з роздрібного продажу підакцизних товарів за ставкою 5% вартості реалізованого товару; ¬ збільшення відсотка екологічного податку. Внесені зміни дали місцевим бюджетам можливість використовувати кошти на різні цілі, а не тільки на видатки капітального характеру. З 2015 р. місцеві бюджети отримали такі нові види трансфертів, як: ¬ освітня субвенція, ¬ субвенція на підготовку робочих кадрів ¬ медична субвенція. Зміни податкового та бюджетного законодавства вплинули на стан доходів місцевих бюджетів України (без урахування офіційних трансфертів), які у 2015 р. зменшилися до 6,1% ВВП порівняно із 6,5–7,2% у 2011–2014 рр. Завдяки передачі з державного бюджету до місцевих державного мита (за місцем вчинення дій та видачі документів) і плати за надання певних видів адміністративних послуг неподаткові надходження місцевих бюджетів зросли до 1,02% ВВП порівняно із 0,78% у 2014 р. Частка податкових надходжень у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів у 2015 р. зменшилася до 33,4% порівняно із 37,7% у 2014 р. та 40,3% у 2011 р. Це спричинено зменшенням надходжень ПДФО до місцевих бюджетів внаслідок спрямування 25% податку до державного бюджету. Відчутним джерелом надходжень до місцевих бюджетів став акцизний податок із реалізації суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів – близько 8 млрд. грн. (0,39% ВВП), або 7,8% податкових доходів місцевих бюджетів. Транспортний податок і податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, забезпечили менше 0,5% доходів місцевих бюджетів. У 2016 році ситуація з доходами місцевих бюджетів продемонструвала позитивну тенденцію. З початку 2017 року до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 102,8 млрд грн. «Фінансова децентралізація не збавляє обертів. Місцеві бюджети за січень-липень зросли на 24,9 млрд грн порівняно аналогічним періодом минулого року. Протягом січня-липня до загального фонду місцевих бюджетів надійшло 102,8 млрд грн.», – про що зазначало Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Про позитивні результати фінансової децентралізації вже багато раз наголошувалося – це щорічне зростання обсягів власних ресурсів місцевих бюджетів, їх частки в структурі зведеного бюджету України, можливість органів місцевого самоврядування спрямовувати кошти на видатки розвитку, реалізація інфраструктурних проектів та ін. За сім місяців поточного року бюджети 366 об'єднаних територіальних громад (ОТГ) сягнули 4,7 млрд грн. Приріст надходжень до загального фонду бюджетів ОТГ проти січня-липня минулого року становив 39,8%, або +1,3 млрд грн. За три роки після впровадження реформи децентралізації в Україні створено 413 ОТГ. Найбільшу частину фінансових ресурсів громади спрямовували на реалізацію повноважень у соціально-культурній сфері – 60-70% , на реалізацію інфраструктурних об’єктів та інвестиційних проектів – 25- 30%. Це є свідченням того, що вже в перший рік свого функціонування в новому статусі, об’єднані громади змогли третину коштів спрямувати на розвиток своїх територій. Якщо говорити про сьогодення, то доходну частину місцевих бюджетів значно збільшилась. Такі результати стали можливими завдяки розширенню повноважень і підвищенню зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень до місцевих бюджетів, реалізації заходів щодо залучення резервів їх наповнення та підвищення ефективності адміністрування податків і зборів», - вважає Яніна Казюк1 Темпи зростання власних доходів об’єднаних територіальних громад (ОТГ) Динаміка надходжень до бюджетів ОТГ випереджає темпи зростання доходів по інших рівнях місцевих бюджетів. 1 Матеріали підготували на підставі даних Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Основних напрямів бюджетної політики на 2019-2021 роки, Закону України «Про Державний бюджет на 2019 рік» експерти Групи фінансового моніторингу Центрального офісу реформ при Мінрегіоні (за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» та проекту SKL International): Надходження власних доходів місцевих бюджетів 665 ОТГ за 2018 рік зросли на 62,1% та склали 20,9 млрд грн (+8,0 млрд грн). Враховуючи, що нові 299 ОТГ, у яких перші місцеві вибори були проведені в 2017 році, тільки в 2018 році отримали 60% надходжень від податку на доходи фізичних осіб до своїх бюджетів, то їх власні ресурси у порівнянні з аналогічним періодом минулого року зросли в 2,7 рази та склали 9,7 млрд грн (+6,2 млрд грн). Разом з цим, темп зростання власних доходів 366 ОТГ (утворених у 2015-2016 роках), які у 2017 році вже отримували зарахування 60% ПДФО до своїх бюджетів, становить +19,8% (+1,8 млрд грн). Структура власних доходів місцевих бюджетів2 У власних доходах загального фонду місцевих бюджетів найбільшу частку займають надходження від сплати податку на доходи фізичних осіб – 138,1 млрд грн або 59% від загальної суми власних доходів місцевих бюджетів. У порівнянні з 2017 роком, надходження ПДФО в цілому по Україні зросли на 27,5 млрд грн або на 24,9%. У структурі доходів загального фонду 26,1% складає частка місцевих податків і зборів, яких у 2018 року надійшло 60,9 млрд грн. По усіх місцевих бюджетах України приріст місцевих податків і зборів відносно 2017 року складає 16,1%, по бюджетах міст обласного значення – 12,6%. По бюджетах 665 ОТГ надходження місцевих податків і зборів зросли на 19,4%, що на 3,3% перевищує середній показник приросту по місцевих бюджетах України. 2 Там же 3 3 Там же
  6. 3. Перспективи проведення реформи бюджетної децентралізації У процесі фінансової децентралізації необхідно усунути основні наявні недоліки формування місцевих бюджетів України для того, щоб не тільки підвищити самостійність місцевих органів влади, але й перш за все створити умови для забезпечення відповідального виконання органами місцевого самоврядування функцій публічної влади, максимального врахування переваг та інтересів громадян щодо місцевих суспільних благ та послуг, ефективного використання бюджетних ресурсів і завдяки цьому створити умови для підвищення суспільного добробуту. 1) Першим питанням, яке має бути вирішено у процесі фінансової децентралізації, є питання про те, які функції держави (держави у широкому розумінні, як сукупності органів загального державного управління) економічно ефективніше виконувати централізовано, а які – децентралізовано. 2) Наступною складовою фінансової децентралізації є чітке законодавче розмежування функціональних повноважень центральних та місцевих органів влади, а також у системі органів місцевого самоврядування, що має визначати сфери виключних повноважень органів місцевого самоврядування та усувати дублювання функцій центральних та місцевих органів влади. 3) Модернізація бюджетної системи України на засадах децентралізації потребує переходу до нової парадигми державного управління, що ґрунтується не на протиставленні органів влади різних рівнів, а на чіткому розподілі повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Безумовно, розподіл повноважень щодо надання суспільних благ та прийняття відповідних бюджетних рішень у кінцевому підсумку є політичним рішенням, але для забезпечення ефективного функціонування бюджетної системи необхідно, щоб такий розподіл базувався на економічних критеріях. Зміцнення фінансової основи місцевої влади можливо за допомогою впровадження реформи децентралізації, в комплексі як адміністративнотериторіальної, політичної та фіскальної (бюджетної), адже для виконання делегованих, переданих на місця та власних повноважень органів місцевого самоврядування необхідним є наявність стабільних та достатніх джерел наповнення місцевих бюджетів. Реалізація заходів бюджетної децентралізації поки не зумовила реальне збільшення податкових та неподаткових надходжень місцевих бюджетів. Так, це спричинено деякими недоліками бюджетного законодавства (наприклад, підхід до перерозподілу ПДФО між бюджетами різних рівнів). Але не слід забувати, процес бюджетної децентралізації було запущено з початку 2015 р. Ефективне вирішення завдання фінансового забезпечення функцій органів місцевого самоврядування, які матимуть позитивний вплив на проведення бюджетної децентралізації в Україні, потребує перегляд перерозподілу ПДФО між різними рівнями місцевих бюджетів на користь бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та необхідності перерахунку ПДФО до державного бюджету у розмірі 25,0%. Такі фактори, як чисельність населення, кількість дітей, площа, наявність економічного потенціалу, обсяг фінансового ресурсу, мережа соціально-культурної сфери впливають на спроможність ОТГ та на можливість органів місцевого самоврядування надавати якісні публічні послуги. І фінансовий аналіз виконання місцевих бюджетів 159-ти ОТГ за 2018 рік, результати їх соціально-економічної діяльності, реалізації розвиткових проектів чітко демонструє, що необхідно зважено та відповідально підходити до формування нових громад. Ключовим має бути саме їхня спроможність. В цьому контексті обласним державним адміністраціям, обласним радам, при підготовці і схваленні перспективних планів формування територій громад, необхідно керуватися не політичними, а економічними розрахунками. Громадам, які вирішили об’єднатися, теж необхідно на це зважати. Законом про Держбюджет та змінами до Податкового кодексу скасовано акцизний збір з роздрібного продажу нафтопродуктів. Але у 2017 р. громадам, на території яких є АЗС, ще компенсуються втрати від ненадходження акцизного податку. Основним платником ПДФО є бюджетні установи. Громади повинні звертати особливу увагу на плату за землю. Слід акцентувати увагу на швидкому закінчені проведення нормативно-грошової оцінки землі. Це збільшить надходження до бюджету. Інше питання щодо плати за землю – перегляд договорів оренди. Земля переважно здана в оренду до прийняття змін до Податкового кодексу, де передбачено, що сума орендної плати за рік має становити не менш як 3 % від нормативно-грошової оцінки. Договори оренди старі, і сплачуються мізерні суми до бюджетів ОТГ. Сплата ПДФО залежить від кількості робочих місць. Щодо ПДФО органам місцевого самоврядування надано право проводити перевірки та складати протоколи про адміністративні правопорушення у сфері зайнятості. Мова йде про зарплати в конвертах, не працевлаштовані офіційно кадри. Це теж робота місцевих громад. Апарат громад має стежити і за надходженням акцизного податку з роздрібного продажу алкоголю. Його надходження дуже невеликі. Податок на нерухоме майно йде до місцевих бюджетів. У громадах з надходженням цього податку також не належно справляються. Щоправда, законом про внесення змін до Податкового кодексу зменшено граничну ставку податку на нерухомість до 1,5 % за 1 кв м (була 3 %). Ці зміни були прийняті в грудні 2016 р. Але кожна громада до 15 липня має ухвалити рішення про встановлення ставок податку на нерухомість на наступний рік. Такі рішення були ухвалені на 2017 р., але знівельовані зміною законодавства наприкінці року. Враховуючи те, що основу фіскальної децентралізації закладено у результаті прийняття змін до Податкового та Бюджетного кодексів, до того часу поки органи місцевого самоврядування не вживатимуть активних дій щодо ефективного формування та використання коштів місцевих бюджетів, внесені зміни не матимуть позитивних результатів. Зокрема, для збільшення бюджетних доходів на місцевому рівні повинні вживати заходи щодо детінізації доходів населення, збільшення податкової бази адміністративнотериторіальних одиниць тощо. Залежність місцевих бюджетів від фінансування з державного бюджету є проблемою України не одне десятиріччя. Це пов‘язано не лише через недосконалий механізм вирівнювання фінансової спроможності місцевих бюджетів, а також із-за відсутності ініціативи місцевих органів влади щодо ефективного формування дохідної частини своїх бюджетів. Без зацікавленості місцевих органів влади та їхніх активний дій будь-які спроби органів державної влади у створенні ефективного місцевого самоврядування не матимуть належної реалізації. 23 січня 2019 року Кабінет Міністрів України ініціював перехід до нового етапу реформи децентралізації, який передбачає закріплення вже набутих успіхів і формування спроможних громад, зміну територіального устрою на рівні районів та громад, чітке розмежування повноважень та функцій контролю різних рівнів управління, а також розвиток форм місцевої демократії. Щодо подальшого розвитку законодавчої бази Наступним кроком має бути внесення зміни до Конституції щодо децентралізації, які необхідні для подальшого просування реформи та її завершення. Необхідно також прийняти ряд важливих законів: - Про засади адміністративно-територіального устрою України. В рамках чинної Конституції визначає засади, на яких має ґрунтуватися адміністративно-територіальний устрій України, види населених пунктів, систему адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адмінтеродиниць та населених пунктів, ведення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів України. - Про внесення змін до закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Усуне існуючі недоліки регулювання містобудівної діяльності, унеможливить нецільове використання та розподіл земель. - Про службу в органах місцевого самоврядування (нова редакція). Забезпечить рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування, підвищить престижність служби в ОМС, мотивацію місцевих службовців до розвитку громад та власного розвитку. - Щодо державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування. - Про місцевий референдум. - Оновлення законів про місцеві вибори, про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації тощо. У результаті чергові місцеві вибори восени 2020 року мають пройти на новій територіальній основі районів та громад. Повноваження між рівнями управляння повинні бути розмежовані за принципом субсидіарності. Мешканці громад мають бути забезпечені механізмами та інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень. На сьогодні експертним середовищем підготовлено ряд законопроектів для вдосконалення правового поля проведення реформ децентралізації прийняття яких сприятиму їх більшої ефективності реалізації1 . ∙ №8051 Проект Закону про засади адміністративно-територіального устрою України ∙ №6636 Проект Закону про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їх меж ∙ №6403 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" ∙ №6466 Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст обласного значення ∙ №5520 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів ∙ №3639 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об'єднання територіальних громад) ∙ №3638 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо механізму стимулювання подальшого процесу добровільного об'єднання територіальних громад ∙ №4389 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо встановлення особливих вимог до найменування юридичної особи та громадського об'єднання) ∙ №4390 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (щодо розширення видів містобудівної документації на місцевому рівні) ∙ №4773 Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо добровільного приєднання територіальних громад) ∙ №4676 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов зміни меж районів у процесі добровільного об'єднання територіальних громад ∙ №3535 Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про місцеві вибори» (щодо фінансування підготовки і проведення перших виборів старост) 1 https://rpr.org.ua/groups-rpr/04detsentralizatsiya/ ∙ №4742 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо статусу старости села, селища) ∙ №4386-д Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо зарахування окремих адміністративних зборів до місцевих бюджетів ∙ №3390 Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо забезпечення державної підтримки добровільного об'єднання територіальних громад ∙ №4772 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо добровільного приєднання територіальних громад) ∙ №2984 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг ∙ №0908 Проект Закону про засади державної регіональної політики ∙ №2016а Проект Закону про внесення змін до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (щодо поіменних голосувань) ∙ №3008 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо організації проведення перших виборів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів ∙ №0915 Проект Закону про добровільне об'єднання територіальних громад ∙ №2189а Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" ∙ №2466 Проект Закону про органи самоорганізації населення №1248 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо удосконалення окремих положень молодіжної політики та утворення молодіжних центрів)
  7. 1. Поняття і зміст теоретико-правового визначення фінансового управління публічними фондами коштів. На сьогодні, серед вчених, що працюють в сфері фінансового права не має одностайності у розумінні багатьох понять та категорій. Так суперечливі позиції серед вчених викликає такий метод фінансової діяльності держави як «управління». Так як, донедавна, предмет фінансового права охоплював методи в сфері фінансової діяльності держави такі як: формування, розподіл, використання публічних грошових фондів і контроль за їх функціонуванням [8, с. 17-19; 6, с.18; 7, с. 11; 10, с. 49; 15, с.24-25]. Метод «управління» був притаманний тільки адміністративним відносинам. Але з розвитком фінансових правовідносин, почав розширюватись і предмет фінансового права, а отже і виникла необхідність розширити коло методів. Не дивлячись на це, ще багато вчених вважають метод «управління» суто методом адміністративного права. Саме для завершення цієї суперечності зробимо аналіз наукових, навчально-методичних праць та нормативних актів для обґрунтування нашої позиції, що - метод «управління» притаманний і фінансовому праву. Отже, для початку аналізу треба звернутися до тлумачних словників та енциклопедій де є трактування даного поняття. Юридична енциклопедія трактує поняття «управління», як функцію організованих систем (соціальних, біологічних, технічних), що забезпечує збереження їх структури і впорядкування відповідно до закономірностей функціонування [17, c. 218], «соціальне управління», це вплив на свідомість і волю людини щодо досягнення поставлених цілей [17, c. 218]. Словник української мови [14] та тлумачні словники Ожегова С.І. [13], Даля В.І. [5] дають визначення поняттю «управління», як спрямування когось чи чогось в необхідному напрямку. Якщо ж проаналізувати теорію адміністративного права, то його предмет становить широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв'язку з реалізацією функцій державної виконавчої влади, змістом якої є управління суспільством [3]. Традиційно до предмета адміністративного права належать суспільні відносини, які виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема, у сфері державного управління. Державне управління здійснюють з метою «впорядкування» різноманітних процесів, які відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативноправових актах. [3]. «Адміністративно-правові відносини — це суспільні відносини в сфері державного управління, учасники яких виступають носіями прав і обов'язків, урегульованих нормами адміністративного права» [3]. Складовими частинами адміністративно-правових відносин є: суб'єкти, об'єкти та юридичні факти. Виходячи з положень чинного законодавства України, до суб'єктів адміністративно-правових відносин можна віднести: державні органи та їх структурні підрозділи, посадових осіб цих органів; власника, об'єднання громадян, кооперативи, органи самоврядування, самодіяльні організації; громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства. Отже, адміністративне право — це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями [2 c. 7]. Предмет адміністративного права визначається як – «широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державної виконавчої влади, змістом якої є управління суспільством». Зазначаючи при цьому, що «адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання, а саме «сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері. Далі автори уточнюють, що адміністративні (управлінські) відносини «виникають, розвиваються та припиняються між: вищими і нижчими органами виконавчої влади (між Кабінетом Міністрів України і обласною державною адміністрацією); органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (між Міністерством освіти і науки України і ректором вищого навчального закладу) тощо [2, c. 8-9]. Крім того, суспільні відносини, що регулюються нормами адміністративного права, завжди передбачають нерівність учасників, жорстке підпорядкування волі, яка скерована єдиною управлінською волею. [2, с.10]. Об'єкт — це те, заради чого виникають правовідносини, а саме поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дій). Отже, виходячи з цього можна зробити висновок: адміністративноправові відносини характеризуються всіма ознаками правових відносин, але, крім цього, мають деякі особливості, які полягають у тому, що: 1) ці відносини складаються в сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави; 2) в усіх відносинах однією зі сторін обов'язково є орган виконавчої влади (тобто цим відносинам притаманна нерівність сторін); 3) характеризуються особливим зв'язком між їх учасниками, один із яких за даних обставин, має право вимагати від іншого такої поведінки, яку передбачено адміністративно-правовою нормою; 4) орган управління зобов'язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права; 5) можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб'єкта адміністративного права, згода іншої сторони не є обов'язковою умовою для їх виникнення; 6) порушення однією зі сторін своїх обов'язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів; 7) виникають між органами виконавчої влади та іншими суб'єктами адміністративного права, можуть виникати за методом влади та підпорядкування, а можуть реалізовуватись і на засадах рівності сторін. Тут має місце подвійний зв'язок: правомочність — обов'язок — правомочність [3] 8) об’єктом є поведінка учасників (дії або утримання від них). У цілому адміністративно-правовим відносинам притаманні дві найважливіші ознаки: з одного боку — це форми соціальних відносин, оскільки в них обов'язково беруть участь люди чи їх об'єднання, а з іншого — це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких розв'язуються завдання управлінської діяльності [7]. Тобто суб’єкт управління (той хто управляє) дає розпорядження і вимагає їх виконання від підконтрольного суб’єкта (того, ким управляють) [16, с.39-40]. Отже, можна говорити про те, що якщо метод управління розглядати як метод суто адміністративного права, це значить невиправдано звужувати дане поняття та трактувати його однобічно. Оскільки у адміністративних правовідносинах беруть участь тільки суб’єкти, які наділені право- та дієздатністю. До того ж, обов’язковою умовою для адміністративних відносин є те, що однин з суб’єктів має владні повноваження, а об’єкт це поведінка учасників. Тобто мова про управління безпосередньо будь-якими об’єктами матеріального світу чи технологічними процесами в адміністративному праві не йде. Натомість, якщо ж про аналізувати предмет фінансового права, то це суспільні відносини, що виникають в процесі фінансової діяльності держави, яка полягає у формуванні, розподілі та використанні публічних централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою забезпечення завдань і функцій держави. Що ж стосується грошових фондів, які є предметом суто фінансового права, то вони не є суб’єктом тим більше підконтрольним, а грошові кошти, що акумулюються в цих фондах, капітал, прибуток (пасивний), цінні папери, публічні фонди грошових коштів є об’єктом фінансових правовідносин. А відтак, відносини щодо управління публічними грошовими фондами є не адміністративними, а є фінансовими. На цьому зауважувала ще у 2004 році доктор юридичних наук Нечай А.А. у своїй монографії по відношенню до публічних накопичувальних фондів [9, c. 90]. Пояснюючи процес управління фінансами таким чином: « в процесі формування фонду відбувається накопичення певної сукупності грошової маси, яку не тільки треба розподілити і використати, а й ще й управляти нею. Тобто забезпечити ефективну організацію інвестування тимчасово вільних коштів для їх примноження та отримання пасивного прибутку (інвестиційного доходу), який потім можна розподілити та використати суб’єктамибенефіціарами. Тобто можна казати про те, що з появою публічних накопичувальних фондів з’являється потреба у правовому регулюванні довгострокового управління коштами таких фондів» [9, c. 96]. Але метод «управління» використовується у фінансовому праві не тільки в сфері функціонування накопичувальних публічних фондів, а й при функціонуванні бюджетів та публічних фондів підприємств, установ і організацій. Про це свідчить Постанова Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 року № 215 (зі змінами 07.12.2016 року) «Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України» [12], де у п.п.6 п.4. прямо записано Казначейство «управляє наявними фінансовими ресурсами, що консолідуються на єдиному казначейському рахунку». Способи управління передбачені у абз.5 пп.2 п.4 зазначається, що Казначейство «здійснює повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету» [12]. Отже, повернення помилково сплачених коштів не можна віднести до визнаних методів: формування, розподілу та використання, а отже відбулося управління коштами. Іншій спосіб застосування методу «управління» теж міститься в цій же Постанові Кабінету Міністрів України тільки у п.п. 7 п.4, а саме: Казначейство « забезпечує розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів за рішенням Міністра фінансів, погодженим з Національним банком» [12], це ж право закріплене у п.8.ч.8. ст. 16 БКУ. Бюджетний кодекс України в п. 48- 1 ст.2 розкриває поняття тимчасово вільні кошти єдиного казначейського рахунку та валютних рахунків бюджету – як обсяг коштів, що обліковуються на рахунках у Казначействі України, отримані як надходження бюджетів, відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності бюджетів (спроможність своєчасно і в повному обсязі здійснювати платежі та розраховуватися за всіма зобов’язаннями) та виникнення заборгованості протягом періоду, на який передбачається розміщення таких коштів на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів і спрямування на покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів та Пенсійного фонду України з подальшим їх поверненням до кінця поточного бюджетного періоду ( згідно із Законом № 79-VIII від 28.12.2014). Крім Казначейства, право на управління своїми грошовими коштами у публічних правовідносинам наділені і бюджетні установи згідно з пп.11 п.8 Постанови Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 р. № 796 «Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної і комунальної форми власності» [11] де визначено, що банківські установи мають права надавати послуги по « розміщенню на депозитних рахунках тимчасово вільних власних надходжень вищих та професійнотехнічних навчальних закладів в установленому законодавством порядку». До того ж, абз. 13 ч. 4 ст. 13 БКУ, відносить до 3 підгрупи власних надходжень бюджетних установ: « кошти, що отриманні вищими та професійнотехнічними навчальними закладами від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право; кошти, що отримують державні і комунальні вищі навчальні заклади, наукові установи та заклади культури як відсотки, нараховані на залишок коштів на поточних рахунках, відкритих у банках державного сектору для розміщення власних надходжень, отриманих як плата за послуги, що надаються ними згідно з основною діяльністю, благодійні внески та гранти» [4], також це право закріплене у п.9.ч.9.ст.13 БКУ. Тобто визначені навчальні заклади завдяки ефективному управлінню власними надходженнями, що були отриманні за платні послуги, отримали додатковий пасивний дохід у формі дивідендів, які можуть додатково використати на задоволення власних потреб цих бюджетних установ. Ще одним видом фінансового управління є управління державним (місцевим) боргом, згідно 49- 1 ) ст. 2 БКУ (згідно із Законом № 3614-VI від 07.07.2011) – воно визначається як сукупність дій, пов'язаних із здійсненням запозичень, обслуговуванням і погашенням державного (місцевого) боргу, інших правочинів з державним (місцевим) боргом, що спрямовані на досягнення збалансованості бюджету та оптимізацію боргового навантаження. Так у главі 3 ст. 16 БКУ та у відповідному Порядку, що затверджений Постановою КМУ від 12 січня 2011 р. № 6 (зі змінами від 04.07.2015 року підстава 444-2015-п) передбачений механізм здійснення відповідних запозичень та придбання цінних паперів Міністерством фінансів України. Право управління коштами мають і органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР ( Редакція від 02.08.2017, підстава 2119-19). Так п.26 ч 4 ст. 16 Закону, органам місцевого самоврядування надано право здійснювати місцеві запозичення (внутрішні і зовнішні); п.18 ст. 43 встановлюється право обласним, районним та міським радам розподіляти між відповідними місцевими бюджетами та визначати розмір дотацій та субвенцій з державного бюджету; п.28 ст. 26 Закону встановлює право органам м/с на надання податкових пільг, щодо місцевих податків; п.33 цієї ж статті встановлює право органам створювати підприємства з залученням іноземних інвестицій; п.5 ст. 28 Закону встановлює право на договірних засадах залучати кошти підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності для створення об’єктів соціальної інфраструктури; п.9. ст.27 та ст. 68 Закону, надає право радам утворювати цільові фонди у складі спеціального фонду місцевих бюджетів, порядок функціонування яких мусить бути закріплений в окремих положеннях; крім того ч.2.ст. 70 Закону Радам надано право створювати комунальні банки, інші фінансово-кредитні установи, здійснювати розміщення тимчасово вільних коштів місцевого бюджету на депозитах державних банків. Отже, виходячи з вище наведеного можна зробити висновок, що мова в цих нормативно-правових актах йде саме про метод фінансового управління, а не про загальноприйняті методи фінансової діяльності держави (в нашому випадку органів місцевого самоврядування) такі як: формування, розподіл і використання. Так, якщо метод «управління» порівняти з методом «формування», то при застосуванні останнього, кошти спрямовані у відповідний фонд назавжди стають власністю публічного фонду-отримувача. Оскільки розміщаючи тимчасово вільні кошти бюджетними установами або Казначейством на депозитних рахунках фінансових установ, ми не формуємо ці фонди, так як не передаємо грошові кошти у власність цього фонду, а надаємо право фінансовій установі тимчасово ними розпоряджатись (для отримання у майбутньому, в тому числі і для бюджету з якого були виділені кошти - пасивного доходу) при цьому не втрачаючи права власності на ці кошти. Щодо методу «розподілу», то це суто плановий метод, оскільки виражається у визначені напряму використання цих коштів у плановофінансовому документі (кошторисі чи у відповідному бюджеті (як документі), а не самому руху коштів. Якщо проаналізувати метод «використання», це рух грошових коштів в один бік без повернення. Тобто при цьому методі грошові кошти використовуються на задоволення публічних потреб або придбання якихось матеріальних цінностей для потреб цієї бюджетної установи і у цей же фонд у такому ж вигляді кошти не повертаються. Саме тому, такий метод фінансової діяльності держави як «управління», який вже реально використовується у фінансових відносинах на практиці, вимагає відповідного теоретичного визначення та належного правового врегулювання. Не дивлячись на теоретичні суперечності між вченими адміністративного та фінансового права щодо приналежності методу управління до відповідної галузі, фінансове управління, як метод фінансового права, знайшло своє закріплення у деяких нормативно-правових актах. У ст 1 Модельного Закону «Про загальні принципи організації місцевих фінансів», прийнятому на 12 пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав –учасниць СНД (постанова від 08.12.1998 року № 12-10) управління місцевими фінансами визначається як формування, використання та розпорядження коштами місцевого бюджету; муніципальними і державними цінними паперами, які знаходяться у власності муніципального утворення; позабюджетними фондами, а також фінансами муніципальних підприємств та частками у змішаних підприємствах, які належать територіальному утворенню [с. 139] 1 . В національному законодавстві, ми також зустрічаємо закріплення методу управління фінансами. У Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 .10 2007 року № 888-р, визначено, що розвиток системи управління фінансами передбачає, що управління державними фінансами матиме замкнутий цикл та реалізовуватиметься за допомогою інтегрованої інформаційно-аналітичної системи. При цьому цикл управління державними фінансами, який поширюється як на державний так і на місцеві бюджети, означає, що інформаційні потоки, які виникають у бюджетному процесі між учасниками системи управління фінансами, розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, зовнішніми користувачами інтегрованої інформаційноаналітичної системи, змінюватимуться шляхом поступового переходу від формування та передачі паперових документів і відповідних електронних файлів до роботи з єдиною інформаційною базою даних інтегрованої інформаційно-аналітичної системи і інтерактивному режимі з використанням веб-технологій [c. 142] 2 . Новий Бюджетний кодекс України, що був прийнятий 07.08.2010 року у п.49 ст. 2 навіть закріплює поняття управління бюджетними коштами - сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов'язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, 1 Правові проблеми місцевих фінансів України: теоретико-прикладне дослідження: монографія/ за заг. ред. д.ю.н. О.А. Музики-Стефанчук.- Кам’янець-Подільський: ТОВ «Друкарня Рута», 2016.- 386 с. 2 Там же які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів. Але управління місцевими фінансами не тільки стосується бюджетної сфери, а й інших сфер фінансової діяльності, саме тому необхідно дати універсальне визначення для них. При теоретичному обґрунтуванні методу управління в фінансовій сфері Н.Я. Якимчук говорить про співвідношення категорії «фінансова діяльність держави» з категорією «управління фінансами» не як взаємозамінні, а як ціле до частини3 . Професор П.С. Пацурківський управлінські відносини в сфері фінансової діяльності держави розділив на 2 групи: 1 група – це відносини власне фінансові, у межах яких відбувається: 1) рух грошових коштів від різних суб’єктів до держави (органів місцевого самоврядування) та навпаки, 2) рух грошових коштів між різними фондами грошових коштів; 3) рух грошових коштів між різними бюджетами (міжбюджетні відносини); та 4) рух грошових коштів між різними рівнями розпорядників бюджетних коштів та отримувачами. 2 група – це відносини з приводу управління фінансами і в їх межах рух коштів не відбувається, а натомість здійснюється впорядкування та координуючий вплив державно-владного суб’єкта на об’єкт публічної діяльності4 , а саме шляхом прийняття нормативно-правових актів, які покликані регулювати процес руху грошових коштів в різних сферах фінансової діяльності держави. Саме до цієї групи Якимчук Н.Я. включає: 1) відносини щодо встановлення грошових фондів та фінансової системи; 2) визначення структури доходів і видатків цих фондів та їх розподіл між різними рівнями; 3) визначення правових основ запозичень; 4) розмежування бюджетної компетенції між різними органами влади та органами місцевого самоврядування; 5) визначення фінансових повноважень учасників фінансово- 3 Якимчук Н.Я. Теоретико-методологічні проблеми місця розпорядників бюджетних коштів у системі управління державними фінансами/ Н.Я,Я Якимчук// Науковий вісник Чернівецького університету : збірник наук.праць.-Вип.172: Правознавство.-Чернівці: «Рута» , 2003.-С.86 4 Пацурківський П.С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології/П.С. Пацурківський.-Чернівці: ЧДУ, 1997.-С. 43-44 процесуальних, у тому числі бюджетно-процесуальних правовідносин; 6) організація бюджетного процесу тобто встановлення порядку складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, а також порядку звітності на всіх стадіях; 7) організація фінансового контролю; 8) організація грошової системи5 . До цих видів відносин ще можна додати 9) організація валютної системи; 10) організація та контроль за надходженнями в митній та податковій сфері; 11) організація функціонування страхової та банківської системи. Також вченні виділяють ознаки управління фінансами, які характеризують також і управління місцевими фінансами: - об’єктивний характер відносин; - системний характер (відносини існують у відповідній системі де чітко визначені всі елементи , такі як суб’єкт та об’єкт відносин;) - цілеспрямований вплив з метою упорядкування (правового врегулювання відносин, що виникають, змінюються та припиняються в сфері місцевих фінансів); - наявність прямого та зворотних зв’язків; - циклічний характер;6 На основі проведеного аналізу до окреслених ознак можна додати ще специфічні ознаки, які безпосередньо характеризують метод управління місцевими фінансами та відмежовують управління фінансове від управління адміністративного: - використовується виключно в сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування; - суб’єктом управління є публічні уповноважені органи адміністративно-територіальної одиниці; 5 Якимчук Н.Я. Теоретико-методологічні проблеми місця розпорядників бюджетних коштів у системі управління державними фінансами/ Н.Я,Я Якимчук// Науковий вісник Чернівецького університету : збірник наук.праць.-Вип.172: Правознавство.-Чернівці: «Рута» , 2003.-С.86 6 Фінансове право: підручник/ віп.ред.Гетманець О.П.-Х.: Еспада, 2008.-С.21-22 - об’єктом управління виступають виключно фінансові ресурси (централізовані та децентралізовані фонди грошових коштів, грошові кошти, цінні папери тощо); - вплив суб’єкта на об’єкт відбувається виключно завдяки використанню методу владних приписів (тобто прийняття нормативноправових актів імперативного і навіть в деяких випадках, диспозитивного характеру); - наявність чітко визначеної мети, яка виражається у досягненні бажаного економічного ефекту від функціонування фінансових ресурсів (максимального результату за рахунок мінімального вкладення ресурсів); - виявлення фінансових резервів, в тому числі скритих, та забезпечення їх ефективного використання з метою отримання додаткового пасивного прибутку; - дієвий публічний фінансовий контроль на всіх стадіях функціонування грошових фондів (формування, розподілу, використання) фінансових ресурсів та руху грошових коштів. В теорії управління виділяються етапи реалізації управлінської діяльності які також можна використати при реалізації методу фінансового управління, до них відносять: 1. Постановка завдань (визначення цілей та розміру необхідних фінансових ресурсів); 2. Виконання поставлених завдань з метою досягнення запланованого результату (фінансування бюджетних видатків); 3. Отримання інформації про досягнутий результат та його оцінка (аналіз поданих звітів); 4. Прийняття рішення та визначення наступних завдань виходячи з отриманого результату (цей етап яскраво проявляється при реалізації програмно-цільового методу) [с. 139] 7 . Вчені-фінансисти виділяють 3 етапи в управлінні місцевими фінансами: Планування, яке займає важливе місце в управлінні місцевими фінансами, тому що саме у ході планування проводиться аналіз соціально- 7 Правові проблеми місцевих фінансів України: теоретико-прикладне дослідження: монографія/ за заг. ред. д.ю.н. О.А. Музики-Стефанчук.- Кам’янець-Подільський: ТОВ «Друкарня Рута», 2016.- 386 с. економічного стану адміністративно-територіальних одиниць, розвитку місцевого господарства, оцінка фінансового стану підприємств комунальної власності; виявляються резерви збільшення фінансових ресурсів, напрямки їх ефективного використання. Оперативне управління як комплекс заходів, що проводиться на основі оперативного аналізу конкретної фінансової ситуації. Мета оперативного управління - досягти максимального ефекту при мінімальних затратах шляхом своєчасної зміни фінансових відносин, маневрування фінансовими ресурсами. Контроль, який охоплює усі стадії управлінської діяльності і в той же час має велике самостійне значення. В процесі контролю зіставляються фактичні результати із запланованими, виявляються резерви [c.170] 8 . Також виділяють 2 види управління: Стратегічне управління - це управління на тривалу перспективу, виражається у встановленні обсягів фінансових ресурсів адміністративнотериторіальних одиниць на перспективу для реалізації цільових програм, пов’язаних із розвитком економіки регіонів України, проведенням її структурної перебудови, розвитком АПК, а також вирішенням соціальних проблем. Оперативне управління місцевими фінансами полягає у маневруванні наявними фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування, залученні додаткових коштів, ефективному витрачанні наявних грошових засобів [c.171]9 . Проведене нами дослідження та виявлені ознаки, дозволили сформулювати визначення такому методу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування як «управління». Фінансове управління ( або управління в сфері фінансової діяльності місцевого самоврядування) – це прийняття нормативно-правових актів уповноваженими органами 8 Власюк Н.І., Мединська Т.В., Мельник М.І. Місцеві фінанси: навч. посіб./ Власюк Н.І. , Мединська Т.В., Мельник М.І..-К.: Алтера, 2011.-328 с. 9 Там же. адміністративно-територіальної одиниці щодо спрямування, координації руху грошових коштів та інших фінансових ресурсів, функціонування централізованих та децентралізованих грошових фондів та здійснення контролю з метою забезпечення ефективності при досягненні конкретних поставлених цілей в сфері фінансової діяльності місцевого самоврядування для максимального задоволення публічного інтересу населення відповідної території. Але проведене нами дослідження є неповним і не дає можливості сформулювати визначення яке б характеризувало «фінансове управління» в повному обсязі як категорію фінансового права, оскільки не були дослідженні основоположні начала, принципи фінансового управління.
  8. 2. Правовий зміст спеціальних принципів управління публічними фондами коштів. Отже, на сьогодні вчені поділяють принципи управління місцевими фінансами на загальні і спеціальні. До загально-правових принципів можна віднести: законності, самостійності, фінансової підтримки, гласності, відкритості, прозорості, публічності, всебічного контролю. Законності – передбачений Конституцією України, що всі нормативноправові акти що приймають органи місцевого самоврядування повинні відповідати і не суперечити Конституції України. Самостійності – визначається ст. 140 Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 7 Бюджетного кодексу України. Органи місцевого самоврядування вправі самостійно приймати рішення стосовно вирішення питань місцевого значення, та органи місцевого самоврядування не несуть відповідальність по зобов’язанням держави, а держава не несе відповідальності по зобов’язанням органів м/с. Ці положення відповідають також ст. 9 Європейській Хартії про місцеве самоврядування. Фінансової підтримки – закріплений в Конституції України, в ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» де сказано, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Публічності – управління фінансовими ресурсами повинно відбуватися з врахуванням інтересів населення конкретної території та максимальним досягненням соціально корисного ефекту. Гласності, відкритості - всі рішення органів місцевого самоврядування в сфері їх фінансової діяльності та нормативно-правові акти в яких закріплені ці рішення повинні бути у вільному доступі, прийматися привселюдно, бути опубліковані в ЗМІ згідно п.11 ст. 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та Закону України «Про доступ до публічної інформації». Прозорості – цей принцип співзвучний з попередніми і виходить з них, але він більше вказує на прозорість процедури управління фінансовими ресурсами на всіх стадіях їх руху, дає право на здійснення фінансового громадського контролю під час будь-якої стадії. Цей принцип ярко продемонстрований при впровадженні і застосуванні системи PROZORO при закупівлі за бюджетні кошти матеріальних цінностей бюджетними установами. Всебічного контролю – даний принцип застосовується зважаючи на важливість фінансової сфери для існування держави та адміністративнотериторіальної одиниці. Оскільки завдяки всебічному контролю в сфері фінансового управління забезпечується законність, фінансова дисципліна і раціональність в ході мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів органів місцевого самоврядування з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб’єктів фінансових правовідносин. Цей принцип має своє відображення в таких нормативно-правових актах як: Конституція України, Бюджетний кодекс України, Лімська декларація керівних принципів контролю 1997 р., Законі України « Про основні засади здійснення державного фінансового контролю» від 26.01.1993 року № 2939-ХІІ (ред. від 28.12.2015), Постанові КМУ «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України» від 03.02.2016 № 43 (Редакція від 10.02.2017), Розпорядженні КМУ «Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю» від 24.05.2005 № 158-р (Редакція від 17.12.2016), Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (Редакція від 01.01.2017 ост зміни відбудуться 04.04.2018) тощо. Щодо спеціальних принципів фінансового управління то до них належать: системності та послідовності (циклічності), плановості, збалансованості, економічної ефективності, доцільності, субсидіарності, економічності та раціональності, результативності, дотримання фінансової дисципліни та строковості, системного фінансового аналізу. Системності та послідовності дій (циклічності) – цей принцип вказує на те, що кожний процес, а тим більше такий як рух грошових коштів чи функціонування грошових фондів складається з чітких, логічно послідовних дій або циклів, які мають бути чітко визначеними, формалізованими, відпрацьованими і утворювати сталий процес. Від правильного підбору дій або циклів у відповідному процесі, від правильної послідовності їх розташування від чіткого дотримання визначеної послідовності дій залежить, ефективність функціонування всієї системи та її результативність. Плановості – для досягнення запланованого результату необхідно мати карту дій (план), який розробляється на основі макроекономічних показників та показники грошово-кредитної політики минулих періодів, звітів за результатами діяльності, враховувати економічні прогнози майбутніх періодів. Цей план повинен мати маркери короткострокові до 1 року (досягнення цілей оперативного характеру ( незначні результати)), середньострокові до 3 років (досягнення більш значущих результатів) та довгострокові (кінцеві, стратегічні цілі) досягнення яких буде можливим за умови досягнення короткострокових та середньострокових цілей. Він проявляється в процесі складання місцевих бюджетів, затвердження кошторисів та фінансових планів комунальних підприємств, установ та організацій та при програмно-цільовому методі. Збалансованості – при прийнятті управлінського рішення в сфері управління місцевими фінансами необхідно враховувати як вплине виконання такого рішення на співвідношення доходної та видаткової частики, обсяг витрат повинен відповідати надходженням у відповідному періоді, планові видатки мають бути підтверджені реальними доходами. Цей принцип відображений в ч 3 ст. 95 Конституції України та у Бюджетному кодексі України. Економічної ефективності – полягає у розпорядженні грошовими ресурсами тобто забезпеченні їх руху виключно з метою отримання прибутку (пасивного доходу) або максимального соціального ефекту за умови мінімальних витрат. Субсидіарності – при скеровуванні фінансових ресурсів органи місцевого самоврядування повинні враховувати необхідність максимального наближення суспільних послуг до кінцевого споживача. Доцільності та раціональності – при прийнятті рішення про відповідний рух грошових коштів органи місцевого самоврядування повинні зважувати на показники співвідношення розміру майбутніх витрат з соціальним та економічним ефектом, а саме кількістю населення яке отримує внаслідок реалізації відповідного рішення соціальні послуги, розмір територіального покриття, життєву необхідність для населення реалізації відповідного рішення та корисність для відповідної території чи територій, тривалість ефекту від його реалізації. Дотримання фінансової дисципліни - при здійсненні управління фінансовими ресурсами органи місцевого самоврядування повинні враховувати встановлені вимоги до фінансових операцій, порядок та умови їх проведення, строки та порядок здійснення звітності щодо їх проведення, оскільки за недотримання встановлених вимог, порушення правил до правопорушників застосовуватимуться згідно з законодавством міри державного примусу у формі певного виду юридичної відповідальності. Системного фінансового аналізу – полягає в необхідності проведення систематичного фінансового аналізу отриманих результатів на кожному наступному етапі виконання управлінського рішення в сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, яке вплинуло на рух фінансових ресурсів. Результати такого аналізу будуть вказувати на ефективність, доцільність і раціональність розпорядження фінансовими ресурсами, реальність досягнення поставлених цілей, він дозволить виявити зміни у фінансовому стані в просторово-часовому розрізі, дозволить виявити фактори, що викликали такі зміни, похибки та прорахунки, які необхідно усунути та дозволить спрогнозувати ситуацію на майбутнє.
  9. 3. Система органів, та їх правовий статус, що здійснює управління публічними фондами грошових коштів. Систему органів управління публічними фондами грошових коштів можна поділити на 2 частини : це органи загальної та спеціальної компетенції. До органів загальної компетенції відносяться: Президент України, КМУ, ВРУ, ВР АРК, органи місцевого самоврядування, державні адміністрації. До органів спеціальної компетенції відносяться: Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі, Державна казначейська служба України, головні фінансові управління, фінансові управління, Державна фіскальна служба України, Національний банк України, Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, головні розпорядники та розпорядники бюджетних коштів та отримувачі. Так, відповідно до ст. 75. Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Повноваження ВРУ: ¬ приймає закони, що впливають на економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць, Наприклад, приймає Податковий кодекс – в якому визначається перелік та граничні ставки місцевих податків та порядок їх сплати та звітування; ¬ затверджує засади фінансової політики ¬ затверджує Державний бюджет України та внесення змін до нього в частині, що стосується розміру дотацій, субвенцій та розміру мінімальних соціальних гарантій, що впливають на доходну частину місцевих бюджетів; ¬ встановлює розмір та перелік закріплених доходів - відрахування від загальнодержавних податків і зборів; ¬ закріплює у Бюджетному кодексі України засади міжбюджетних відносин, права (заборону) органів місцевого самоврядування на утворення позабюджетних фондів; ¬ право (заборону) на здійснення місцевих запозичень та функціонування інших елементів місцевих фінансів; ¬ встановлює межі фінансової самостійності місцевого самоврядування, визначає його фінансову основу; ¬ виключно затверджує закони що затверджують: бюджетну систему України (це сукупність всіх бюджетів), систему оподаткування (сукупність податків i зборів, форми i методи їх побудови), засади створення i функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статус національної валюти, а також іноземних валют на території України, порядок утворення i погашення державного внутрішнього i зовнішнього борту, порядок випуску i обігу державних цінних паперів, їх види i типи. ¬ приймає закони, що стосуються, прав та обов’язків суб’єктів фінансових правовідносин, порядок проведення фінансового контролю та порядок застосування відповідальності та визначає міру покарання за порушення фінансового законодавства; ¬ ратифікує міжнародні угоди та договори, що впливають та фінансовий стан адміністративно-територіальних одиниць; ¬ встановлює ембарго на продукцію країн агресорів та країн, що порушують міжнародні угоди; ¬ встановлює преференції для країн учасниць міжнародних спільнот до яких входить Україна як учасниця (СОТ); ¬ Призначає на посаду Голову НБУ, Прем’єр міністра України, Міністра фінансів України, Міністра Мінекономічного розвитку і торгівлі, т.д. Президент України втратив багато повноважень в сфері ФДД, він: Відповідно до ст. 106 Конституції України, Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України Постанова Кабінету Міністрів України; Положення від 06.03.2019 № 227 Редакція від 27.09.2019, ЗУ «Про КМУ» від 27.02.2014 № 794-VII Редакція від 27.12.2019, Положення «Про Міністерство фінансів України» Редакція від 20.11.2019, що затверджене було Кабінетом Міністрів України від 20.08.2014 року N 375,(остання редакція 16.02.2017,) та інші, та відповідно до змін Конституції України що відбулись 21.02. 2014 році, - підписує закони та накладає вето в сфері ФДД та фінансової діяльності органів місцевого самоврядування; - представляє країну на міжнародній арені; - подає пропозиції ВРУ щодо кандидатури на посаду та звільнення з посади Голови НБУ (ЗУ ст. 18 «Про НБУ») - подає пропозиції ВРУ щодо кандидатури на посаду та звільнення з Прем’єр Міністра України (ст.. 8 ЗУ «Про КМУ»); - Призначає та звільняє з посади Голову Національної комісії з цінних паперів і фондового ринку. - присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини держслужбовцям, що працюють у фінансовій сфері; - нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними; Кабінет Міністрів України ЗУ «Про КМУ» від 27.02.2014 № 794-VII Редакція від 27.12.2019,До основних завдань Кабінету Міністрів України належать: - забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; - забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; - розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; - організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України; - розробляє Державний бюджет України та забезпечує його виконання; - Звітує про виконання ДБУ перед ВРУ; - Видає Постанови про створення органів ДВВ; - Призначає та звільняє за поданням Прем’єр-міністра України, з посади Міністрів та Голів ДПС, ДКСУ, ДАСУ, (крім Міністра фінансів, Міністра економічного розвитку і торгівлі), призначає та звільняє за поданням Прем’єрміністра України, заступників Міністра фінансів, Міністра економічного розвитку і торгівлі; - Прем’єр Міністр подає кандидатуру Міністра фінансів до ВРУ; Відповідно до ст. 116 Конституції України, Положень що до яких утворюють органи ДВВ, Кабінетом Міністрів України: - затверджує граничну чисельність державних службовців та працівників ДФС, ДКСУ, ДАСУ. Органи місцевого самоврядування Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (Редакція від 01.01.2020), органам місцевого самоврядування надано право: - розглядати та затверджувати місцеві бюджети, заслуховувати звіти про їх виконання (в т.ч. БКУ); - п.26 ч 4 ст. 16 Закону здійснювати місцеві запозичення (внутрішні і зовнішні); - п.18 ст. 43 обласним, районним та міським радам розподіляти між відповідними місцевими бюджетами та визначати розмір дотацій та субвенцій з державного бюджету; - встановлювати розмірі місцевих податків і зборів в граничних межах; - п.28 ст. 26 Закону органам м/с на надання податкових пільг, щодо місцевих податків; - п.33 ст. 26 створювати підприємства з залученням іноземних інвестицій; - п.5 ст. 28 Закону на договірних засадах залучати кошти підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності для створення об’єктів соціальної інфраструктури; - п.9. ст.27 та ст. 68 Закону, радам утворювати цільові фонди у складі спеціального фонду місцевих бюджетів, порядок функціонування яких мусить бути закріплений в окремих положеннях; - крім того ч.2.ст. 70 Закону Радам створювати комунальні банки, інші фінансово-кредитні установи, здійснювати розміщення тимчасово вільних коштів місцевого бюджету на депозитах державних банків. - ухвалювати рішення щодо передачі коштів іншим місцевим бюджетам; - установлювати підприємствам комунальної форми власності розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; - ухвалювати рішення щодо управління комунальним майном його розпорядженням та відчуженням. Відповідальність за складання та виконання бюджетів несуть виконавчі органи влади: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, місцеві державні адміністрації. Міністерство фінансів України Так відповідно до Положення «Про Міністерство фінансів України», що затверджене було Кабінетом Міністрів України від 20.08.2014 року N 375,(остання редакція 07.08.2015) що цікаво, до тепер Положення про Мін Фін затверджене Указом Президента в 2011 році система рада показує що воно теж чинне!!!!!! Міністерство фінансів України (Мінфін) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МФУ є центральною ланкою, що забезпечує реалізацію державної фінансової, у тому числі бюджетної, податкової, митної політики та здійснює управління державними фінансами та місцевими фінансами, а саме: - забезпечує регулювання міжбюджетних відносин між державним та місцевими бюджетами; - запроваджує програмно-цільовий метод складання і виконання місцевих бюджетів та середньострокове бюджетне планування на місцевому рівні; - ухвалює рішення щодо беззаперечного вилучення коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету; - погоджує обсяги та умови здійснення місцевих запозичень, здійснює реєстрацію місцевих запозичень і місцевих гарантій; - погоджує залучення на поворотній основі коштів єдиного казначейського рахунку для покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів та для надання середньострокових позик місцевим бюджетам; - затверджує порядок отримання і погашення позик на покритої тимчасових касових розривів, що виникають за загальним фондом і її бюджетом розвитку місцевих бюджетів, у фінансових установах; - проводить оцінку фінансового забезпечення проектів угод щодо регіонального розвитку та державних програм соціально-економічного розвитку територій [18]. Міністерство фінансів України вживає економічні методи впливу на збільшення доходів бюджету на підставі аналізу показників соціальноекономічного розвитку країни, проводить заходи щодо оздоровлення економіки країни та здійснює модернізацію державних фінансів. Таким чином, Міністерство фінансів є основним інститутом, який реалізує фінансову, зокрема, бюджетну і податкову політику держави. На місцевому рівні організаційну роботу щодо виконання місцевих бюджетів здійснюють фінансові управління обласних державних адміністрацій та міські, районні фінансові управління. Головне фінансове управління є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, підзвітне і підконтрольне голові облдержадміністрації і Міністерству фінансів України. Основні завдання і функції головного фінансового управління визначені Постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2013 р. № 348 «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації». Основними завданнями головного фінансового управління (фінансове управління районної, районної у місті державної адміністрації) є: - забезпечення реалізації державної бюджетної політики на території області; - складання проекту обласного бюджету і розрахунків до нього, подання їх на розгляд облдержадміністрації; - розробка пропозицій щодо вдосконалення методів фінансового і бюджетного планування і фінансування витрат; - здійснення контролю за дотриманням підприємствами, установами і організаціями законодавства щодо використання ними коштів обласного бюджету і коштів цільових фондів, утворених обласною радою; - здійснення загальної організації й управління виконанням місцевого бюджету на території області, координація діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету. Функції головного фінансового управління відображені в положеннях про його структурні підрозділи. Структура Головного фінансового управління затверджується наказами. Організаційна структура Головного фінансового управління складає шість управлінь функції яких полягають в наступному: Бюджетне управління є методологічним центром і координатором роботи з питань формування і виконання місцевих бюджетів. Воно організує роботу зі складання, затвердження і виконання обласного бюджету, складає щомісячний розпис доходів і витрат обласного бюджету, відповідно до якого забезпечує підготовку необхідних документів для фінансування установ і організацій — головних розпорядників коштів обласного бюджету, а також здійснює контроль за ходом виконання обласного бюджету, бюджетів міст і районів. програм, пов’язаних із розвитком економіки регіонів України, проведенням її структурної перебудови, розвитком АПК, а також вирішенням соціальних проблем. - Управління фінансів невиробничої сфери забезпечує проведення державної політики з питань бюджету і фінансів в соціально- культурній сфері. Цей структурний підрозділ забезпечує підготовку необхідних документів для фінансування головних розпорядників коштів обласного бюджету і регіональних програм у галузях соціально- культурної сфери: охороні здоров’я, освіті, соціальному захисті і соціальному забезпеченні, культурі і мистецтву, фізичній культурі і спорті, методичне керівництво роботою фінансових органів області щодо складання і виконання місцевих бюджетів у цих галузях. - Основними завданнями управління доходів і фінансових ринків є прогнозування доходів місцевих бюджетів, забезпечення виконання дохідної частини бюджету області, удосконалення методів бюджетного планування доходів. Крім того, управління разом з іншими структурними підрозділами облдержадміністрації і центральних органів влади здійснює певні функції з питань податкової політики, приватизації об’єктів комунального майна, регулювання ринку цінних паперів, грошового обігу, обліку, зберігання і використання дорогоцінних металів і коштовних каменів, ліцензування певних видів господарської діяльності тощо. - Управління фінансів виробничої сфери відає питаннями фінансового забезпечення передачі об’єктів соціальної інфраструктури в комунальну власність, підготовки необхідних документів для фінансування підприємств і організацій житлово-комунального господарства, періодичної преси і книговидавництва, дорожнього господарства, заходів щодо екологічної безпеки й охорони навколишнього природного середовища. - Управління аналізу і звітності місцевих бюджетів організує аналіз звітності щодо виконання місцевих бюджетів, здійснює контроль за організацією обліку виконання бюджету і кошторисів витрат у централізованих бухгалтеріях селищних і сільських рад, бюджетних установах. Крім того, управління проводить аналіз дебіторської і кредиторської заборгованості бюджетних установ, здійснює комплекс заходів щодо впровадження і використання комп’ютерних програм зі складання і виконання місцевих бюджетів. Управління фінансового і кадрового забезпечення органів влади здійснює аналіз стану і розвитку апарату управління, ефективності його роботи, чисельності і витрат на утримання органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, забезпечує підготовку необхідних документів для фінансування витрат на утримання органів виконавчої влади, фінансових органів, адміністративних органів, що утримуються за рахунок державного і місцевого бюджетів, проводить роботу з підбору, розстановки і виховання кадрів. Міські фінансові управління є виконавчими органами міської ради підзвітне та підконтрольне йому, підпорядковане виконавчому комітету міської ради, міському голові. Управління створюється з метою реалізації повноважень, рішень міської ради та виконавчого комітету в питаннях забезпечення реалізації державної фінансової та бюджетної політики на території міста. Управління у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, іншими законами, які регулюють відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджету та розгляду звітів про його виконання, а також контролює виконання бюджету міста, нормативно-правовими актами Президента України та Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, розпорядженнями голови обласної державної адміністрації, рішеннями обласної ради, міської ради та її виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови, Статутом територіальні громади міста, а також Положенням про міське фінансове управління. Управління є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм повним найменуванням і кодом ЗКПО. Форма власності — комунальні. Державна казначейська служба України. Регулюється діяльність цієї служби Положенням «Про Державну казначейську службу України», яке затверджено Постановою КМУ від 15 квітня 2015 р. № 215 Державна казначейська служба України (Казначейство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів. Казначейство є учасником системи електронних платежів Національного банку. Державна казначейська служба України діє при Міністерстві фінансів України і складається з Головного управління і його територіальних органів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (у разі їх утворення). Вона займається розподілом між бюджетами відрахувань загальнодержавних податків, зборів і платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України. До того ж, податки, мито та інші обв`язкові платежі вважається зарахованими до бюджетів, коли воно потрапляє на Єдиний казначейський рахунок, який і обслуговує казначейство. Воно звітує перед ВРУ, та КМУ про надходження податків і зборів на цей рахунок. Казначейство відповідно до покладених на нього завдань та в установленому законодавством порядку: - забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунка, відкритого у НБУ, зокрема: - здійснення через систему електронних платежів НБУ розрахунковокасове обслуговування розпорядників, одержувачів бюджетних коштів та інших клієнтів, операцій з коштами бюджетів, спільних із міжнародними фінансовими організаціями проектів; - здійснює повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, за поданням органів, що контролюють справляння надходжень бюджету; - нараховує штрафи за неповне або несвоєчасне повернення коштів надміру сплачених податків відповідно до законодавства; - здійснює розподіл бюджетних коштів між державним бюджетом, бюджетами АРК, областей, мм. Києва та Севастополя, між місцевими бюджетами, а також між загальним та спеціальним фондами бюджету відповідно до нормативів відрахувань, визначених бюджетним законодавством, і їх перерахування відповідно до законодавства; - здійснює управління бюджетними коштами й коштами державних позабюджетних фондів; - здійснює бюджетне відшкодування податку на додану вартість; - формує та веде єдиний реєстр розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і базу даних мережі розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; - формує і доводить до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів витяги з розпису державного бюджету, витяги з розпису державного бюджету за територіями, територіальний розподіл за міжбюджетними трансфертами та зміни до них; - здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов’язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; - здійснює платежі за дорученнями розпорядників та одержувачів бюджетних коштів відповідно до законодавства, в тому числі платежі, пов’язані з виконанням зобов’язань, взятих під державні та місцеві гарантії; - перераховує міжбюджетні трансферти; - здійснює операції в іноземній валюті для проведення витрат розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; - здійснює погашення та обслуговування державного боргу, провадить платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань держави, в національній та іноземній валютах за дорученням Мінфіну; - забезпечує розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів за рішенням Міністра фінансів, погодженим з Національним банком; ч.4 п.7.Положення - 8) здійснює покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів та Пенсійного фонду України; - 13) зводить і складає звітність про виконання державного, місцевих, зведених місцевих і зведеного бюджетів та подає звітність органам законодавчої, виконавчої влади, місцевим фінансовим органам; - 14) розміщує на офіційному веб-сайті Казначейства звітність про виконання державного бюджету та інформацію про виконання місцевих бюджетів; - 15) здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за: - веденням бухгалтерського обліку надходжень і витрат державного та місцевих бюджетів, складенням та поданням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів фінансової і бюджетної звітності; - бюджетними повноваженнями під час зарахування надходжень бюджету; - відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів показникам розпису бюджету; Казначейство очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за пропозицією Комісії з питань вищого корпусу державної служби. Основні учасники бюджетного процесу, які здійснюють безпосереднє витрачання бюджетних коштів — це головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. Головні розпорядники бюджетних коштів — це міністерства, інші центральні органи державної влади, виконавчі органи АРК та місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації в особі їх керівників, установи в особі їх керівників, які отримують бюджетні повноваження шляхом установлення бюджетних призначень, що визначаються в законі про Державний бюджет Україні постанові ВР АРК про бюджет АРК, рішеннях обласної, районної, міської, селищної чи сільської ради про обласний, районний чи місцевий бюджет. Вони готують бюджетні запити на стадії складання бюджету, розподіляють бюджетні асигнування, затверджують кошториси доходів та видатків підвідомчим розпорядникам бюджетних коштів, подають звіти про виконання цих кошторисів. Розпорядники бюджетних коштів — це бюджетні установи та організації в особі їх керівників, які надають відповідні послуги, виконують функції, не пов’язані з отриманням прибутку, що покриваються за рахунок бюджетних коштів. До їх повноважень у бюджетному процесі належить оформлення та надання бюджетних запитів головним розпорядникам, підготовка кошторисів доходів і витрат, витрачання бюджет них коштів на цілі, передбачені затвердженим кошторисом в межах отриманих асигнувань, подання звітності про використання бюджетних коштів. Досить специфічним учасником бюджетного процесу є одержувачі бюджетних коштів — фізичні або юридичні особи, які не належать до бюджетних установ, але згідно з затвердженим бюджетом мають право на отримання коштів з бюджету через відповідного розпорядника коштів на підставі рішення відповідного органу державної влади, АРК чи місцевого самоврядування. До цієї категорії належать громадські об’єднання, творчі спілки, засоби масової інформації фермери, підприємці тощо, яким, згідно з чинним законодавством, на певних умовах виділяються бюджетні кошти. їх питома вага у витрачанні бюджетних коштів є незначною. Національний банк України не є безпосереднім учасником бюджетних відносин, але виконує чимало завдань, які впливають на стан місцевих фінансів та діяльність місцевих органів влади, а саме: проводить єдину державну політику в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення грошової одиниці, організує міжбанківські розрахунки, координує діяльність банківської системи в цілому, визначає курс грошової одиниці відносно валют інших країн. Установи комерційних банків приймають на рахунки від місцевих органів влади тимчасово вільні бюджетні кошти (депозити), укладають договори на надання кредитів місцевим бюджетам, а також є посередниками між платниками податків та територіальними органами казначейства під час розрахунків за бюджетними платежами. Національна комісія з цінних паперів і фондового ринку визначає порядок та умови випуску облігацій внутрішньої місцевої позики, здійснює державне регулювання та контроль за їх обігом, має право встановлювати граничні тарифи на послуги рейтингових агентств, які оплачуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.
  10. Фінансово-правові методи управління публічними місцевими фондами грошових коштів В управлінні публічними фондами грошових коштів розрізняють такі методи: 1) фінансове планування та прогнозування; 2) оперативне управління; 3) стимулювання; 4) фінансовий контроль. Планування та прогнозування – цьому методу більше уваги приділяють вчені економісти , правові аспекти планування зазвичай залишаються поза увагою. Законодавством закріплені правові основи планування , наприклад Конституція України передбачає прийняття відповідних бюджетів, а бюджет це фінансовий план на майбутній рік. Стосовно суб’єктивного складу у відносинах планування беруть участь майже всі учасники фінансових відносин. Так навіть розпорядники бюджетних коштів бюджетної сфери складають проекти кошторисів та а комунальні підприємства- фінансові плани. Міністерство фінансів розробляє проект державного бюджету на основі якого місцеві фінансові органи складають проект місцевого бюджету. Місцеве планування є складним постійно діючим процесом який складається з : 1) аналізу фінансових та інвестиційних можливостей регіону; 2) прогнозування наслідків виконання місцевого бюджету та інших місцевих фондів коштів за умови залучення додаткових коштів; 3) обґрунтування обраного варіанту рішень. Багато вчених збігається у думці, що метод планування більше відповідає країнам з командно-адміністративною системою управління. При переході до більш демократичних і децентралізованих методів управління державою, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства. Постатейний метод планування бюджету має такі вади: 1) не передбачає відповідальності за неякісне чи невчасне надання послуг бюджетними установами, розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів; 2) не відображає результатів надання послуг і взагалі не вимагає покращення надання послуг; 3) не дозволяє безпосередньо відслідковувати необхідність внесення коректив у процес управління установою; 4) не заохочує установи вносити або переглядати результати своєї діяльності упродовж бюджетного періоду; 5) не дає відповіді на які цілі і чому саме на них установа витратила кошти. Чимало країн поступово відходячи від постатейного планування, у своїй бюджетній практиці почали переходити на середньо- і довгострокове планування бюджетних доходів, видатків на програмно-цільове бюджетне планування. До основних рис, які роблять програмно-цільовий метод більш дієвим, ніж постатейний, відносять зокрема такі: 1) формування бюджету за пріоритетними напрямками фінансування; 2) обґрунтування витрачання коштів; 3) можливість оцінювати результативність діяльності бюджетної установи завдяки показникам виконання програм, що визначаються за кожним завданням програми окремо; 4) планування діяльності та ресурсів на середньострокову перспективу; 5) подання щоквартальних звітів про виконання програми, та оперативними - про виконання доходної і видаткової частики бюджету, що дає можливість швидко реагувати на будь-які відхилення від запланованих показників; 6) відповідальність установи за надання послуг в обсязі за якістю. Саме тому ще у 2002 році Кабінет Міністрів України видав розпорядження від 14.09.2002 № 538-р « Про схвалення Концепції застосування програмноцільового методу в бюджетному процесі на виконання Угоди про співпрацю між Проектом « Реформа місцевих бюджетів в Україні, що виконується компанією RTI Internaional за фінансової підтримки USAID та виконавчим органом КМДА як технічна допомога для впровадження програмно-цільового методу формування бюджету. На практиці дотепер система бюджетного планування за програмно-цільовим методом має багато хиб та не дає бажаного результату внаслідок чисельних порушень з боку виконавчих органів держави та органів місцевого самоврядування. Але всі передові країни використовують вже давно даний метод і він приносить свої позитивні результати що впливають на ефективність використання бюджетних коштів та якість надання органами місцевого самоврядування публічних послуг населенню. Другий метод управління місцевими фінансами – оперативне управління. Він передбачає вжиття цілого комплексу заходів на підставі оперативного аналізу певної фінансової ситуації. Здійснюється з метою досягнення максимального ефекту при мінімальних затратах шляхом своєчасної зміни фінансових відносин маневрування ресурсами. Оперативне управління місцевими фінансами ґрунтується на показниках звітності. Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Казначейством України відповідно до вимог, встановлених для подання звітності про виконання Державного бюджету України. Зведення, складання та надання звітності про виконання бюджетів здійснюються Казначейством України. Територіальні органи Казначейства України складають та подають відповідним місцевим фінансовим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів та інші фінансові звіти за правилами та формами, встановленими Казначейством України за погодженням із Міністерством фінансів України та Рахунковою палатою. Зведені показники звітів про виконання бюджетів одночасно подаються територіальними органами Казначейства України відповідно фінансовим органам місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад. Органи стягнення надають місцевим фінансовим органам відповідні звіти. Оперативне управління місцевими фінансами здійснюється щодня під час виконання місцевих бюджетів за доходами та видатками. Операції з оперативного управління державними грошовими коштами П.С. Пацурківський відносить до таких, що складають зміст фінансової діяльності держави1 . Отже, є подібні операції, що становлять зміст і фінансову діяльність органів місцевого самоврядування. При оперативному управлінні реалізується не владний вплив, а «операції», набір яких утворює, як зазначає Н.Я. Якимчук, процесуальний порядок руху грошових коштів держави, а не власне взаємовідносини між учасниками фінансової діяльності держави 2 . Якщо звернутися до досвіду зарубіжних країн у питанні організації оперативного управління фінансами, то можна побачити різні підходи до його організації. Наприклад, у Великобританії органом оперативного управління фінансами є Казначейство, у ФРН - Міністерство фінансів, у Франції - Міністерство економіки, фінансів і бюджету, в Італії питаннями оперативного управління займаються чотири установи:державними видатками і фінансовим контролем - Казначейство, доходами - Міністерство фінансів, складанням державного бюджету і координуванням фінансових ресурсів - Міністерство бюджету і планування, місцевими фінансами - Міністерство внутрішніх справ. Інколи разом із оперативним управлінням виділяють стратегічне правління місцевими фінансами, яке здійснюється суб’єктами управління загальної компетенції. Третій метод - стимулювання. Дехто вважає, що стимулювання в системі управління місцевими фінансами є одним із найважливіших методів, скільки він покликаний забезпечувати розвиток тих явищ і процесів, які лають на цьому етапі пріоритетне значення, або які за інших однакових умов лають недостатньо сприятливі умови для саморозвитку3 . Стимулювання забезпечується шляхом надання податкових пільг, пільгового кредитування тощо. Четвертий метод - фінансовий контроль. Його ми детально розглядаємо в іншій темі, зважаючи на його масштабність та особливе значення у процесі управління місцевими фінансами. 1 Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології / П. С. Пацурківський. - Чернівці: ЧДУ, 1997. -С. 41. 2 Якимчук Н.Я. Теоретико-методологічні проблеми місця розпорядників бюджетних коштів у системі управління державними фінансами і Н.Я. Якимчук і і Науковий вісник Чернівецького університету: збірник наук, праць. - Вип. 172 : Правознавство. - Чернівці : «Рута», 2003. - С. 89. 3 Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології/ П. С. Пацурківський. - Чернівці: ЧДУ, 1997. — С. 61-62. Деякі вчені вважають, що управління фінансами охоплює такі стадії: аналіз об’єкта, його фінансовий стан; фінансове планування та прогнозування; реалізацію та координацію виконання планів; фінансовий контроль та аналіз виконання плану. Так, на стадії попереднього аналізу оцінюється фінансовий стан суб’єкта. На стадії фінансового планування здійснюється робота щодо досягнення збалансованості (оптимальне співвідношення між фінансовими ресурсами, що знаходяться у розпорядженні держави, органів місцевого самоврядування та доходами, які залишаються у суб’єктів господарювання) та пропорційності (раціональне співвідношення між величиною доходу до сплати податків та його розміру після сплати) фінансових ресурсів. Під час фінансового прогнозування виконується передбачення можливого фінансового стану держави, органів місцевого самоврядування, обґрунтовуються перспективні показники фінансових планів. Вважається, що фінансове прогнозування передує стадії складання фінансових планів, відображає концепцію фінансової політики на певний період. На стадії фінансового контролю контролюючими суб’єктами здійснюється сукупність заходів щодо перевірки фінансових і пов’язаних із ними операцій та дій органів державної влади, муніципальних утворень, підприємств, установ, організацій, а також населення із застосуванням специфічних форм і методів організації 4 5 . Ми схильні вважати, що управління місцевими фінансами має такі стадії, які притаманні управлінню взагалі, а планування та прогнозування - це все ж таки методи управління. 4 Сазонець 1.Л. Управління місцевими фінансами: навч. посіб. / І.Л. Сазонець, Т.В. Гринько, Г.Ю. Придатно. - К. : Центр навчальної літератури, 2006. - С. 67. 5 Финансы и кредит : учебник / под ред. проф. М.В. Романовского, проф. Г.Н. Белоглазовой. - М. : Высшее образование, 2007. - С. 54-57.
  11. Фінансово-правові методи управління публічними місцевими фондами грошових коштів В управлінні публічними фондами грошових коштів розрізняють такі методи: 1) фінансове планування та прогнозування; 2) оперативне управління; 3) стимулювання; 4) фінансовий контроль. Планування та прогнозування – цьому методу більше уваги приділяють вчені економісти , правові аспекти планування зазвичай залишаються поза увагою. Законодавством закріплені правові основи планування , наприклад Конституція України передбачає прийняття відповідних бюджетів, а бюджет це фінансовий план на майбутній рік. Стосовно суб’єктивного складу у відносинах планування беруть участь майже всі учасники фінансових відносин. Так навіть розпорядники бюджетних коштів бюджетної сфери складають проекти кошторисів та а комунальні підприємства- фінансові плани. Міністерство фінансів розробляє проект державного бюджету на основі якого місцеві фінансові органи складають проект місцевого бюджету. Місцеве планування є складним постійно діючим процесом який складається з : 1) аналізу фінансових та інвестиційних можливостей регіону; 2) прогнозування наслідків виконання місцевого бюджету та інших місцевих фондів коштів за умови залучення додаткових коштів; 3) обґрунтування обраного варіанту рішень. Багато вчених збігається у думці, що метод планування більше відповідає країнам з командно-адміністративною системою управління. При переході до більш демократичних і децентралізованих методів управління державою, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства. Постатейний метод планування бюджету має такі вади: 1) не передбачає відповідальності за неякісне чи невчасне надання послуг бюджетними установами, розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів; 2) не відображає результатів надання послуг і взагалі не вимагає покращення надання послуг; 3) не дозволяє безпосередньо відслідковувати необхідність внесення коректив у процес управління установою; 4) не заохочує установи вносити або переглядати результати своєї діяльності упродовж бюджетного періоду; 5) не дає відповіді на які цілі і чому саме на них установа витратила кошти. Чимало країн поступово відходячи від постатейного планування, у своїй бюджетній практиці почали переходити на середньо- і довгострокове планування бюджетних доходів, видатків на програмно-цільове бюджетне планування. До основних рис, які роблять програмно-цільовий метод більш дієвим, ніж постатейний, відносять зокрема такі: 1) формування бюджету за пріоритетними напрямками фінансування; 2) обґрунтування витрачання коштів; 3) можливість оцінювати результативність діяльності бюджетної установи завдяки показникам виконання програм, що визначаються за кожним завданням програми окремо; 4) планування діяльності та ресурсів на середньострокову перспективу; 5) подання щоквартальних звітів про виконання програми, та оперативними - про виконання доходної і видаткової частики бюджету, що дає можливість швидко реагувати на будь-які відхилення від запланованих показників; 6) відповідальність установи за надання послуг в обсязі за якістю. Саме тому ще у 2002 році Кабінет Міністрів України видав розпорядження від 14.09.2002 № 538-р « Про схвалення Концепції застосування програмноцільового методу в бюджетному процесі на виконання Угоди про співпрацю між Проектом « Реформа місцевих бюджетів в Україні, що виконується компанією RTI Internaional за фінансової підтримки USAID та виконавчим органом КМДА як технічна допомога для впровадження програмно-цільового методу формування бюджету. На практиці дотепер система бюджетного планування за програмно-цільовим методом має багато хиб та не дає бажаного результату внаслідок чисельних порушень з боку виконавчих органів держави та органів місцевого самоврядування. Але всі передові країни використовують вже давно даний метод і він приносить свої позитивні результати що впливають на ефективність використання бюджетних коштів та якість надання органами місцевого самоврядування публічних послуг населенню. Другий метод управління місцевими фінансами – оперативне управління. Він передбачає вжиття цілого комплексу заходів на підставі оперативного аналізу певної фінансової ситуації. Здійснюється з метою досягнення максимального ефекту при мінімальних затратах шляхом своєчасної зміни фінансових відносин маневрування ресурсами. Оперативне управління місцевими фінансами ґрунтується на показниках звітності. Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Казначейством України відповідно до вимог, встановлених для подання звітності про виконання Державного бюджету України. Зведення, складання та надання звітності про виконання бюджетів здійснюються Казначейством України. Територіальні органи Казначейства України складають та подають відповідним місцевим фінансовим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів та інші фінансові звіти за правилами та формами, встановленими Казначейством України за погодженням із Міністерством фінансів України та Рахунковою палатою. Зведені показники звітів про виконання бюджетів одночасно подаються територіальними органами Казначейства України відповідно фінансовим органам місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад. Органи стягнення надають місцевим фінансовим органам відповідні звіти. Оперативне управління місцевими фінансами здійснюється щодня під час виконання місцевих бюджетів за доходами та видатками. Операції з оперативного управління державними грошовими коштами П.С. Пацурківський відносить до таких, що складають зміст фінансової діяльності держави1 . Отже, є подібні операції, що становлять зміст і фінансову діяльність органів місцевого самоврядування. При оперативному управлінні реалізується не владний вплив, а «операції», набір яких утворює, як зазначає Н.Я. Якимчук, процесуальний порядок руху грошових коштів держави, а не власне взаємовідносини між учасниками фінансової діяльності держави 2 . Якщо звернутися до досвіду зарубіжних країн у питанні організації оперативного управління фінансами, то можна побачити різні підходи до його організації. Наприклад, у Великобританії органом оперативного управління фінансами є Казначейство, у ФРН - Міністерство фінансів, у Франції - Міністерство економіки, фінансів і бюджету, в Італії питаннями оперативного управління займаються чотири установи:державними видатками і фінансовим контролем - Казначейство, доходами - Міністерство фінансів, складанням державного бюджету і координуванням фінансових ресурсів - Міністерство бюджету і планування, місцевими фінансами - Міністерство внутрішніх справ. Інколи разом із оперативним управлінням виділяють стратегічне правління місцевими фінансами, яке здійснюється суб’єктами управління загальної компетенції. Третій метод - стимулювання. Дехто вважає, що стимулювання в системі управління місцевими фінансами є одним із найважливіших методів, скільки він покликаний забезпечувати розвиток тих явищ і процесів, які лають на цьому етапі пріоритетне значення, або які за інших однакових умов лають недостатньо сприятливі умови для саморозвитку3 . Стимулювання забезпечується шляхом надання податкових пільг, пільгового кредитування тощо. Четвертий метод - фінансовий контроль. Його ми детально розглядаємо в іншій темі, зважаючи на його масштабність та особливе значення у процесі управління місцевими фінансами. 1 Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології / П. С. Пацурківський. - Чернівці: ЧДУ, 1997. -С. 41. 2 Якимчук Н.Я. Теоретико-методологічні проблеми місця розпорядників бюджетних коштів у системі управління державними фінансами і Н.Я. Якимчук і і Науковий вісник Чернівецького університету: збірник наук, праць. - Вип. 172 : Правознавство. - Чернівці : «Рута», 2003. - С. 89. 3 Пацурківський П. С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології/ П. С. Пацурківський. - Чернівці: ЧДУ, 1997. — С. 61-62. Деякі вчені вважають, що управління фінансами охоплює такі стадії: аналіз об’єкта, його фінансовий стан; фінансове планування та прогнозування; реалізацію та координацію виконання планів; фінансовий контроль та аналіз виконання плану. Так, на стадії попереднього аналізу оцінюється фінансовий стан суб’єкта. На стадії фінансового планування здійснюється робота щодо досягнення збалансованості (оптимальне співвідношення між фінансовими ресурсами, що знаходяться у розпорядженні держави, органів місцевого самоврядування та доходами, які залишаються у суб’єктів господарювання) та пропорційності (раціональне співвідношення між величиною доходу до сплати податків та його розміру після сплати) фінансових ресурсів. Під час фінансового прогнозування виконується передбачення можливого фінансового стану держави, органів місцевого самоврядування, обґрунтовуються перспективні показники фінансових планів. Вважається, що фінансове прогнозування передує стадії складання фінансових планів, відображає концепцію фінансової політики на певний період. На стадії фінансового контролю контролюючими суб’єктами здійснюється сукупність заходів щодо перевірки фінансових і пов’язаних із ними операцій та дій органів державної влади, муніципальних утворень, підприємств, установ, організацій, а також населення із застосуванням специфічних форм і методів організації 4 5 . Ми схильні вважати, що управління місцевими фінансами має такі стадії, які притаманні управлінню взагалі, а планування та прогнозування - це все ж таки методи управління. 4 Сазонець 1.Л. Управління місцевими фінансами: навч. посіб. / І.Л. Сазонець, Т.В. Гринько, Г.Ю. Придатно. - К. : Центр навчальної літератури, 2006. - С. 67. 5 Финансы и кредит : учебник / под ред. проф. М.В. Романовского, проф. Г.Н. Белоглазовой. - М. : Высшее образование, 2007. - С. 54-57.
  12. 2. Поняття та види місцевих фінансів в США, їх правовий статус В світі є ряд держав, в яких місцеві бюджети наділені дуже високою фінансовою автономією, тобто практично не залежать або слабо залежать від бюджету центральної адміністрації. Це США, Люксембург, Австрія, Швеція. В зазначених країнах фінансова автономія місцевих бюджетів знаходиться в інтервалі від 72,8 до 99,2 %. Бюджетний федералізм – це законодавчо закріплена стратегія розподілу функціональних 260 повноважень та відповідальності державної, регіональної, місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної й міжнаціональної солідарності. Залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фінансової самостійності ланок бюджетної системи, розрізняють три типи міжбюджетних відносин: – класичний федералізм (США); – кооперативний федералізм (Німеччина); – режим адміністративної опіки над органами місцевого самоврядування (Франція, скандинавські країни). У США фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих рівнів влади характеризуються чітким розмежуванням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бюджетів з трансфертами з вищих бюджетів. Американський федералізм склався ще в постколоніальну епоху навколо політичної ідеї об'єднання конституційно відособлених урядів різних рівнів (локальний V принцип). Відповідно до особливостей американської вертикалі державної влади, згідно з якими країна поділена на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні та ін.) федеральні округи, що не збігаються з адміністративно-територіальним поділом, помічено істотний вплив на функціонування бюджетного федералізму. Наприклад, у фіскальному плані США розділені на дев'ять податкових округів. На території одного штату функціонують установи декількох різних відомчих округів. Це запобігає концентрації ресурсів влади і коштів у певному регіоні в одних руках. Повноваження щодо вирішення фінансових питань стосовно федеральної компетенції на певній території належать керівникам різної відомчої підпорядкованості. Американська система фінансових відносин за схемою «федеральна адміністрація – штати – органи місцевого самоврядування» є результатом домовленості між локальними і федеральними органами влади. Модель міжбюджетних відносин в країні відображає суперечливі поєднання обмежених повноважень й ініціативних можливостей різнорівневих підрозділів державної адміністрації, їхньої тісної взаємозалежності і відносної самостійності, сполученням співробітництва й конкуренції, розбіжностей і угод, що ґрунтуються на спільних інтересах (зміст десятої поправки до Конституції США). Декларована мета міжбюджетних взаємовідносин – підвищення ефективності використання бюджетних коштів через координацію федеральних, штатних і місцевих програм, забезпечення на субнаціональному рівні загальнодержавних стандартів якості життя. Штати і території фінансують свою діяльність, в першу чергу, за рахунок власних податкових доходів, а також фінансової допомоги з боку федеральної влади у формі грантів, перерозподілу податкових надходжень. Федеральну допомогу надають за 28 статтями видатків. За економічною природою гранти – це безповоротні некомпенсовані виплати, які призначені для вирішення загальнонаціональних проблем за участю регіональної і місцевої влади. Загалом, особливість американської схеми бюджетного федералізму полягає в наявності фактично автономних бюджетних систем трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових функцій і податкових надходжень. В США податкові джерела частково розподілені. Федеральному уряду належить виключне право на мито та поштові збори. Органи влади штатів і місцеві виконавчі органи збирають податки на майно, податки на продаж, платежі за реєстрацію автотранспорту, видобування корисних копалин, санітарні послуги. Інші податки – на власність і доходи юридичних та фізичних осіб, спадщину та дарування, акцизи – можуть використовуватися усіма рівнями влади на свій розсуд. На рівні штатів основними джерелами податкових надходжень є: обов’язкові внески по соціальному страхуванню (21 %), податок з продаж (20 %), прибутковий податок (19 %), індивідуальні акцизи (10 %). Автономія місцевих бюджетів у США забезпечується в основному стягуванням прямих місцевих податків (прибутковий і майновий, або податок на спадкоємну нерухому власність). Прямі місцеві податки складають 79,8 % поточних. У більшості зарубіжних країн закономірність функціонування місцевих фінансів полягає у тому, що основним способом формування доходів місцевих органів влади є саме місцеві податки і збори. У США за рахунок місцевих податків і зборів забезпечується 58 % прибутків місцевих бюджетів, місцевий орган влади самостійно встановлює межі власного фінансового року. Найбільшим джерелом місцевих доходів с податок на майно, який у більшості місцевих адміністрацій становить близько 30%. Ceред інших податкових надходжень можна виділити: 1) податок із продажу (близько 11% податкових доходів); 2) прибутковий податок, або муніципальний особистий прибутковий податок (у деяких містах — 40% податкових доходів); 3) акцизний збір та екологічні податки. Майновий податок називають іще податком на нерухомість, адже до об'єктів оподаткування належить вартість нерухомого майна – землі (включаючи природні ресурси), житлових будинків, гаражів, господарських фермерських споруд, худоби, машин. Платниками майнового податку є фізичні та юридичні особи, які володіють якою-небудь власністю в межах його податкової юрисдикції. Звідси третя назва податку на майно – податок на власність. Від нього звільняються: нерухоме майно федерального уряду, урядів штатів та місцевих органів; власність неприбуткових організацій у сфері освіти, благодійних та релігійних закладів, якщо вони не використовуються для комерційних цілей, трудові спілки, фермерські об'єднання, об'єднання ветеранів. У 4 штатах особисте майно звільнене від майнового податку, нематеріальні активи (акції, боргові зобов'язання, гроші) звільнені від податку в 36 штатах. Базою для оподаткування є ринкова вартість майна, тобто ціна, за якою власність можна було б продати в даному році. Місцеві уряди (як правило, на рівні графства) ведуть облік даних на майно та його характеристики. Інформація про кожну одиницю нерухомості дістається шляхом видачі дозволу на нову власність та свідоцтва про порядок наявного майна. Графства періодично переоцінюють вартість майна та оновлюють базу даних. У США багато адміністрацій місцевого рівня мають повноваження стягувати будь-який податок із продажу. Однак округам деяких штатів (Північна Кароліна) надається можливість отримувати доходи з допомогою місцевого податку із продажу. Округ самостійно вирішує, чи оподатковувати йому податком із продажу, проте більшість штатів користується цим правом. Після того як штат зібрав податки з усіх територій, отримана сума розподіляється між округами чи відомствами всередині них за допомогою певної формули. Успіх процесу справляння місцевого податку з продажу залежить від трьох факторів: реєстрації продавців, ефективності системи стягування податків, аудиту і того, як дотримується податкове законодавство. Місцева адміністрація також стягує акцизи з окремих товарних груп, таких, як тютюнові вироби, пальне, спиртні напої, номери в готелях і мотелях, ресторанні страви і деякі комунальні послуги. Специфічні акцизи становлять 3% від податкових надходжень до місцевого бюджету. Важливою сферою податкової політики місцевих органів у США є питання екологічного менеджменту, охорони навколишнього середовища. Екологічні податки – це група податків, запроваджених у 80-ті роки і спрямованих на захист навколишнього середовища від шкідливих промислових виробництв. У США місцеві органи влади, переважно муніципалітети великих міст, стягують особистий муніципальний прибутковий податок. Як джерело доходів місцевих урядів він використовується лише у 10 штатах, проте у таких містах, як Філадельфія, Новий Орлеан, Лос-Анджелес, Сієтл, Нью-Йорк, цей податок становить понад 40% податкових надходжень. Важливу роль у формуванні доходів місцевих бюджетів відіграють неподаткові доходи: доходи від власності, якою управляють місцеві органи влади, від здавання в оренду чи продажу землі, лісових масивів, від експлуатації водойм, комунальних підприємств, від надходжень штрафів, різноманітних зборів, надходжень за використання місцевого транспорту, доріг, води, електроенергії та ін. У загальній структурі надходжень місцевих бюджетів неподаткові становлять 22%. До фінансових органів місцевої влади зарубіжних країн належать департаменти фінансів, що самостійно створюються цією владою; їхні функції та обов'язки встановлюються законодавством, рішеннями представницьких органів місцевої влади або статутами громад. Наприклад, департамент фінансів округу Монтгомері штату Мериленд (США): ∙ зберігає всі кошти округу, цінні папери та страхові полюси; ∙ стягує податки, спеціальні збори, муніципальні платежі та інші надходження; ∙ погашає заборгованість; ∙ інвестує окружні кошти та сплачує видатки за рахунок цих коштів; ∙ укладає річний фінансовий звіт, у якому докладно інформує про одержані та сплачені округом гроші; ∙ виконує всі інші функції, передбачені законодавством. Місцеві органи США розробляють шестирічні програми комунальних послуг, капіталовкладень і фінансової політики. Фінансове планування зводиться до розробки двох основних документів: 1) довгострокового фінансового плану і 2) щорічного бюджету.
  13. 3. Особливості правового регулювання фінансового контролю в сфері місцевих фінансів європейських країн та США Муніципальний фінансовий контроль – контроль за доцільністю і законністю дій в області утворення, розподілу і використання ресурсів муніципальних утворень з метою ефективного соціально-економічного розвитку регіонів країни. В свою чергу, виконання місцевих бюджетів можна визначити так: це підсистема державного фінансового контролю, спрямована на забезпечення законності, доцільності дій в сфері формування, розподілу та використання коштів місцевого бюджету з метою ефективної реалізації своїх функцій органами місцевого самоврядування. Він базується на реалізації контрольної функції фінансів і функції управління на основі єдності державних фінансів та єдності бюджетної системи України, має особливості, властиві фінансовому контролю в цілому. Побудова системи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів залежить від державного устрою, наявності незалежності місцевого самоврядування, територіальних або національних особливостей тощо. У країнах Євросоюзу існує чотири основних типи державних органів фінансового контролю: 1) аудиторські суди (Франція, Бельгія, Люксембург, Португалія, Іспанія, Італія) або судові органи, що є складовими судової системи країни (Греція, Португалія); 2) колегіальні органи, що не мають судових функцій (Нідерланди, Німеччина); 3) незалежні контрольні управління на чолі з Генеральним контролером (Великобританія, Ірландія, Данія); 4) контрольні управління у структурі уряду (Швеція, Фінляндія). За місцем у системі суб’єктів державного управління верховні інститути фінансового контролю зарубіжних країн можна поділити на такі категорії: 1)рахункові трибунали (суди) – нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія); 2)рахункові (контрольні) палати – органи, що здійснюють контроль за виконанням бюджету і дотриманням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угорщина, Польща, Болгарія, Японія); 3)національні управління аудиту (управління Генерального аудитора) – незалежні колегіальні (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, уповноважені проводити фінансовий та адміністративний аудит державного сектору, проте також під протегуванням верховного виборного органу. Для фінансового контролю на місцях використовуються на ступні поняття: регіональні рахункові палати (Франція), земельні рахункові палати (Німеччина), місцеві контрольно-ревізійні органи (Великобританія), провінційні органи контролю (КНР) та інші. Управління фінансами місцевих органів влади, а у федеративних державах і суб’єктів федерації, здійснюють фінансово-бюджетні ради, які розробляють проекти відповідних бюджетів та організовують їх виконання. У багатьох розвинутих країнах розрізняють внутрішній та зовнішній фінансовий контроль у місцевих органах влади. Внутрішній фінансовий контроль здійснюється обраними представницькими органами місцевої влади спеціальними комісіями чи комітетами. Так, у Північній Ірландії Фінансовий комітет контролює здійснення витрат з точки зору їх відповідності фінансовій політиці органу місцевого самоврядування. Створення такого комітету не є обов’язком муніципальної ради, але він повинен вести фінансові справи на необхідному рівні. Зовнішній фінансовий контроль діяльності місцевих органів влади здійснюється органами державної влади по лінії як виконавчої, так і законодавчої та судової влади. Зовнішній фінансовий контроль спрямований на дотримання законності в рішеннях місцевих органів влади у фінансовій сфері. Зовнішній фінансовий контроль спрямований на дотримання законності рішень місцевих органів влади у фінансовій сфері. Крім внутрішнього і зовнішнього контролю за бюджетами органів місцевої влади в різних країнах, ще однією формою фінансового контролю на місцевому рівні є громадський контроль за формуванням і використанням коштів місцевих бюджетів. Під час організації фінансового контролю за формуванням та використанням коштів місцевих бюджетів у зарубіжних країнах велику увагу зосереджують на контрольних заходах не тільки на етапі використання бюджетних коштів, а й на етапі складання проектів місцевих бюджетів. Зокрема, однією з форм контролю за формуванням місцевих бюджетів у зарубіжних країнах є залучення громадян до управління місцевими справами через організацію бюджетних слухань. Бюджетні слухання – це форма залучення громадян до участі у складанні проекту бюджету територіальної громади. Бюджетні слухання є бюджетною процедурою; у ході бюджетних слухань здійснюється також презентація проектів місцевих бюджетів. Фінансовий контроль в Естонії здійснює аудиторський комітет, який є єдиним статутним комітетом муніципальної ради, що обирається радою з-поміж членів ради на строк виконання своїх повноважень. До повноважень комітету відносяться: слідкування за своєчасним збиранням і реєстрацією доходів і відповідністю витрат муніципальному бюджету, слідкування за точністю роботи бухгалтерських адміністративних установ, підприємств і організацій муніципалітету і за належним використанням муніципальних коштів, їм виділених, тощо. Аудиторський комітет повинен інформувати муніципалітет про будь-які викриті ним недоліки і подавати письмові пропозиції щодо їх усунення. Він звітує про свою роботу і подає коментарі в раду до затвердження звіту за результатами контролю. У Швеції зовнішній фінансовий контроль діяльності комун здійснюється лише законодавчою та судовою владою. Що ж стосується делегованих місцевій владі повноважень державною владою, то зовнішній контроль стосується і доцільності дій місцевої влади. Найбільш поширеним та найбільш ефективним є внутрішній самоконтроль над діяльністю місцевих адміністрацій з боку обраних ревізорів, які мають право укладати договори на аудит з незалежними аудиторськими конторами. Такий контроль є найбільш важливим, оскільки держава практично не веде фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування за винятком випадків про використання цільових державних фінансових дотацій цим органам. В Італії управлінням місцевими фінансами займається Міністерство внутрішніх справ. Департамент фінансів округу Монтгомері штату Меріленд (США) зберігає всі кошти округу, цінні папери і страхові поліси, стягує податки, спеціальні збори, муніципальні платежі та інші надходження, погашає заборгованість, інвестує окружні кошти і платить витрати за рахунок цих коштів, укладає річний фінансовий звіт, у якому докладно інформує про отримані і сплачені округом гроші, а також виконує всі інші функції, передбачені законодавством. Генеральне звітне управління США має 14 філіалів, що розташовані у великих містах. Більшість посадових осіб, які беруть участь в управлінні фінансами США (казначей, аудитор, контролер) обираються населенням або представницьким органом влади. У Франції створені спеціальні органи фінансового контролю за діяльністю місцевої влади – Регіональні рахункові палати. Це органи судового характеру. Певні повноваження в цій сфері надані префекту – представнику уряду в регіонах і департаментах. Саме він подає в регіональну рахункову палату матеріали про фінансову діяльність комун та інших органів місцевої влади. Регіональна рахункова палата може зобов’язати місцевий орган влади скасувати рішення, що суперечать закону. Встановлена також особлива процедура контролю місцевого бюджету. Якщо бюджет комуни не прийнятий до 31 березня поточного року префект департаменту негайно звертається до Регіональної рахункової палати, яка протягом місяця виносить публічне рішення. У цей період бюджет комуни регулюється префектом. У ФРН існує дворівнева система фінансового контролю: Федеральна рахункова палата та регіональні рахункові палати (діють на основі нормативних актів, прийнятих землями). У той же час відсутня ідентичність в структурі рахункових палат, що діють на різних землях ФРН, хоча ці відмінності і мають суто організаційне забарвлення. Земельні рахункові палати не є контролюючими органами нижчого рівня по відношенню до Федеральної рахункової палати, а виступають в якості вищого органу фінансового контролю землі. Законодавством передбачене чітке розмежування повноважень між ними. Виконання рішень виконавчим органом місцевого самоврядування підлягає контролю з боку ревізійного відділу. Безпосередній контроль і нагляд над виконавчим органом належить у цілому представницькому органу, оскільки саме перед ним щорічно звітує виконавчий орган і саме муніципальна рада чи збори затверджують бюджет і звіт про його виконання. Представницький орган має право у разі неналежного виконання іншим органом делегованих радою чи зборами функцій повернути ці повноваження собі. Рахункова палата Австрії є органом фінансового контролю відповідного Ландтагу (законодавчого органу землі) у випадку коли об’єктом контролю виступає фінансова діяльність земель (союзів громад, громад). В Ірландії всі статті видатків і доходів місцевої влади контролюються в рамках системи бухгалтерського обліку та аудиту під керівництвом міністра навколишнього середовища. Рахунки місцевої влади постійно ревізуються центральною владою. В Австрії фінансові документи будь-якої громади з чисельністю населення понад 20 тис. осіб щорічно повинні надаватися уряду землі та податковому управлінню. В Іспанії фінансову діяльність місцевої влади контролює спеціальний Ревізійний суд. У Нідерландах уряд здійснює попередній контроль підзаконних нормативних актів і муніципального бюджету, створення фондів, асоціацій, загальних підприємств, кооперативів та інших органів, передбачених цивільним правом. У Норвегії попередньому контролю підлягають такі фінансові операції як позика та передача основних фондів власності. У Португалії муніципальні звіти про виконання бюджету спочатку подаються в Ревізійну раду, що перевіряє на відповідність їх законам, а потім вони виносяться на Муніципальну раду. Місцеві органи влади зарубіжних країн здійснюють довгострокове планування відповідно до основних напрямків діяльності. У Нідерландах, крім щорічного бюджету, органи місцевого самоврядування зобов’язані розробляти фінансовий план на 4 роки. Шестирічні програми комунальних послуг, капіталовкладень та фінансової політики розробляють місцеві органи США. Фінансовий план може подаватися в законодавчі органи найпізніше – разом із проектом закону про бюджет на наступний фінансовий рік. Причому законодавчі органи можуть вимагати представлення альтернативних розрахунків. Встановлено законодавчі вимоги до фінансового плану. У ФРН в основу бюджетного господарства федерації і земель покладене п’ятирічне фінансове планування. Особливістю бюджетного планування у зарубіжних країнах є те, що фінансовий рік місцевих органів влади та фінансовий рік центрального уряду не збігаються за часом. Це дає можливість місцевим органам влади в процесі бюджетного планування мати повну інформацію про розміри фінансової допомоги центрального уряду. На відміну від розвинутих країн світу, Україна залишається державою, в якій зберігаються екстенсивні методи розвитку економіки, що неминуче призводить до нераціонального і неефективного використання коштів місцевих бюджетів. З метою удосконалення використання коштів місцевих бюджетів в Україні особливу увагу слід приділити розгляду Європейського законодавства. Запровадження європейських стандартів у галузі місцевих фінансів передбачає приведення у відповідність з рекомендаціями Ради Європи національного законодавства. Зокрема це стосується Рекомендації «Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рівнях», якою передбачається введення та оприлюднення показників ефективності фінансового управління в галузі видатків на надання місцевих суспільних послуг, обмеження місцевого боргу, встановлення персональної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування за об’єктивність та достовірність показників у фінансовій та бюджетній сфері, запровадження процедури незалежного аудиту в органах місцевого самоврядування тощо. Міжнародний досвід свідчить про те, що здатність органів місцевого управління надавати високоякісні соціальні послуги, поліпшувати умови життя своїх громадян, вдосконалювати інфраструктуру та залучати необхідні ресурси, які б відповідали їх потребам, базується на таких постулатах: – раціональному розподілі видаткових зобов’язань між різними рівнями влади, сильній і надійній базі доходів зі значною часткою власних; – «оптимальному» розмірі територіальної громади базового рівня, та раціональному вирішенні питання укрупнення чи об’єднання громад задля досягнення їхніх спільних цілей; – стратегії розвитку, що базується на ініціативі знизу, передбачає, власне, виокремлення громадою потреб і пріоритетів та мобілізує громаду на пошук ресурсів, необхідних для послідовного досягнення цілей розвитку. Надання органам місцевого управління відповідальності за збільшення своїх власних доходів є тривалим і складним процесом.
  14. 3. Особливості правового регулювання фінансового контролю в сфері місцевих фінансів європейських країн та США Муніципальний фінансовий контроль – контроль за доцільністю і законністю дій в області утворення, розподілу і використання ресурсів муніципальних утворень з метою ефективного соціально-економічного розвитку регіонів країни. В свою чергу, фінансовий контроль виконання місцевих бюджетів можна визначити так: це підсистема державного фінансового контролю, спрямована на забезпечення законності, доцільності дій в сфері формування, розподілу та використання коштів місцевого бюджету з метою ефективної реалізації своїх функцій органами місцевого самоврядування. Він базується на реалізації контрольної функції фінансів і функції управління на основі єдності державних фінансів та єдності бюджетної системи України, має особливості, властиві фінансовому контролю в цілому. Побудова системи фінансового контролю в сфері місцевих фінансів залежить від державного устрою, наявності незалежності місцевого самоврядування, територіальних або національних особливостей тощо. У країнах Євросоюзу існує чотири основних типи державних органів фінансового контролю: 1) аудиторські суди (Франція, Бельгія, Люксембург, Португалія, Іспанія, Італія) або судові органи, що є складовими судової системи країни (Греція, Португалія); 2) колегіальні органи, що не мають судових функцій (Нідерланди, Німеччина); 3) незалежні контрольні управління на чолі з Генеральним контролером (Великобританія, Ірландія, Данія); 4) контрольні управління у структурі уряду (Швеція, Фінляндія). За місцем у системі суб’єктів державного управління верховні інститути фінансового контролю зарубіжних країн можна поділити на такі категорії: 1)рахункові трибунали (суди) – нейтральні авторитетні колегіальні органи з експертизи фінансових операцій та адміністративних рішень (Німеччина, Португалія, Італія, Нідерланди, Франція, Бразилія, Бельгія, Іспанія, Румунія); 2)рахункові (контрольні) палати – органи, що здійснюють контроль за виконанням бюджету і дотриманням фінансово-бюджетної дисципліни від імені парламенту (Австрія, Угорщина, Польща, Болгарія, Японія); 3)національні управління аудиту (управління Генерального аудитора) – незалежні колегіальні (Чехія) та монократичні (Канада, Данія, Великобританія, Ісландія, Австралія, Ізраїль) державні органи, уповноважені проводити фінансовий та адміністративний аудит державного сектору, проте також під протегуванням верховного виборного органу. Для фінансового контролю на місцях використовуються на ступні поняття: регіональні рахункові палати (Франція), земельні рахункові палати (Німеччина), місцеві контрольно-ревізійні органи (Великобританія), провінційні органи контролю (КНР) та інші. Управління фінансами місцевих органів влади, а у федеративних державах і суб’єктів федерації, здійснюють фінансово-бюджетні ради, які розробляють проекти відповідних бюджетів та організовують їх виконання. У багатьох розвинутих країнах розрізняють внутрішній та зовнішній фінансовий контроль у місцевих органах влади. Внутрішній фінансовий контроль здійснюється обраними представницькими органами місцевої влади спеціальними комісіями чи комітетами. Так, у Північній Ірландії Фінансовий комітет контролює здійснення витрат з точки зору їх відповідності фінансовій політиці органу місцевого самоврядування. Створення такого комітету не є обов’язком муніципальної ради, але він повинен вести фінансові справи на необхідному рівні. Зовнішній фінансовий контроль діяльності місцевих органів влади здійснюється органами державної влади по лінії як виконавчої, так і законодавчої та судової влади. Зовнішній фінансовий контроль спрямований на дотримання законності в рішеннях місцевих органів влади у фінансовій сфері. Зовнішній фінансовий контроль спрямований на дотримання законності рішень місцевих органів влади у фінансовій сфері. Крім внутрішнього і зовнішнього контролю за бюджетами органів місцевої влади в різних країнах, ще однією формою фінансового контролю на місцевому рівні є громадський контроль за формуванням і використанням коштів місцевих бюджетів. Під час організації фінансового контролю за формуванням та використанням коштів місцевих бюджетів у зарубіжних країнах велику увагу зосереджують на контрольних заходах не тільки на етапі використання бюджетних коштів, а й на етапі складання проектів місцевих бюджетів. Зокрема, однією з форм контролю за формуванням місцевих бюджетів у зарубіжних країнах є залучення громадян до управління місцевими справами через організацію бюджетних слухань. Бюджетні слухання – це форма залучення громадян до участі у складанні проекту бюджету територіальної громади. Бюджетні слухання є бюджетною процедурою; у ході бюджетних слухань здійснюється також презентація проектів місцевих бюджетів. Фінансовий контроль в Естонії здійснює аудиторський комітет, який є єдиним статутним комітетом муніципальної ради, що обирається радою з-поміж членів ради на строк виконання своїх повноважень. До повноважень комітету відносяться: слідкування за своєчасним збиранням і реєстрацією доходів і відповідністю витрат муніципальному бюджету, слідкування за точністю роботи бухгалтерських адміністративних установ, підприємств і організацій муніципалітету і за належним використанням муніципальних коштів, їм виділених, тощо. Аудиторський комітет повинен інформувати муніципалітет про будь-які викриті ним недоліки і подавати письмові пропозиції щодо їх усунення. Він звітує про свою роботу і подає коментарі в раду до затвердження звіту за результатами контролю. У Швеції зовнішній фінансовий контроль діяльності комун здійснюється лише законодавчою та судовою владою. Що ж стосується делегованих місцевій владі повноважень державною владою, то зовнішній контроль стосується і доцільності дій місцевої влади. Найбільш поширеним та найбільш ефективним є внутрішній самоконтроль над діяльністю місцевих адміністрацій з боку обраних ревізорів, які мають право укладати договори на аудит з незалежними аудиторськими конторами. Такий контроль є найбільш важливим, оскільки держава практично не веде фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування за винятком випадків про використання цільових державних фінансових дотацій цим органам. В Італії управлінням місцевими фінансами займається Міністерство внутрішніх справ. Департамент фінансів округу Монтгомері штату Меріленд (США) зберігає всі кошти округу, цінні папери і страхові поліси, стягує податки, спеціальні збори, муніципальні платежі та інші надходження, погашає заборгованість, інвестує окружні кошти і платить витрати за рахунок цих коштів, укладає річний фінансовий звіт, у якому докладно інформує про отримані і сплачені округом гроші, а також виконує всі інші функції, передбачені законодавством. Генеральне звітне управління США має 14 філіалів, що розташовані у великих містах. Більшість посадових осіб, які беруть участь в управлінні фінансами США (казначей, аудитор, контролер) обираються населенням або представницьким органом влади. У Франції створені спеціальні органи фінансового контролю за діяльністю місцевої влади – Регіональні рахункові палати. Це органи судового характеру. Певні повноваження в цій сфері надані префекту – представнику уряду в регіонах і департаментах. Саме він подає в регіональну рахункову палату матеріали про фінансову діяльність комун та інших органів місцевої влади. Регіональна рахункова палата може зобов’язати місцевий орган влади скасувати рішення, що суперечать закону. Встановлена також особлива процедура контролю місцевого бюджету. Якщо бюджет комуни не прийнятий до 31 березня поточного року префект департаменту негайно звертається до Регіональної рахункової палати, яка протягом місяця виносить публічне рішення. У цей період бюджет комуни регулюється префектом. У ФРН існує дворівнева система фінансового контролю: Федеральна рахункова палата та регіональні рахункові палати (діють на основі нормативних актів, прийнятих землями). У той же час відсутня ідентичність в структурі рахункових палат, що діють на різних землях ФРН, хоча ці відмінності і мають суто організаційне забарвлення. Земельні рахункові палати не є контролюючими органами нижчого рівня по відношенню до Федеральної рахункової палати, а виступають в якості вищого органу фінансового контролю землі. Законодавством передбачене чітке розмежування повноважень між ними. Виконання рішень виконавчим органом місцевого самоврядування підлягає контролю з боку ревізійного відділу. Безпосередній контроль і нагляд над виконавчим органом належить у цілому представницькому органу, оскільки саме перед ним щорічно звітує виконавчий орган і саме муніципальна рада чи збори затверджують бюджет і звіт про його виконання. Представницький орган має право у разі неналежного виконання іншим органом делегованих радою чи зборами функцій повернути ці повноваження собі. Рахункова палата Австрії є органом фінансового контролю відповідного Ландтагу (законодавчого органу землі) у випадку коли об’єктом контролю виступає фінансова діяльність земель (союзів громад, громад). В Ірландії всі статті видатків і доходів місцевої влади контролюються в рамках системи бухгалтерського обліку та аудиту під керівництвом міністра навколишнього середовища. Рахунки місцевої влади постійно ревізуються центральною владою. В Австрії фінансові документи будь-якої громади з чисельністю населення понад 20 тис. осіб щорічно повинні надаватися уряду землі та податковому управлінню. В Іспанії фінансову діяльність місцевої влади контролює спеціальний Ревізійний суд. У Нідерландах уряд здійснює попередній контроль підзаконних нормативних актів і муніципального бюджету, створення фондів, асоціацій, загальних підприємств, кооперативів та інших органів, передбачених цивільним правом. У Норвегії попередньому контролю підлягають такі фінансові операції як позика та передача основних фондів власності. У Португалії муніципальні звіти про виконання бюджету спочатку подаються в Ревізійну раду, що перевіряє на відповідність їх законам, а потім вони виносяться на Муніципальну раду. Місцеві органи влади зарубіжних країн здійснюють довгострокове планування відповідно до основних напрямків діяльності. У Нідерландах, крім щорічного бюджету, органи місцевого самоврядування зобов’язані розробляти фінансовий план на 4 роки. Шестирічні програми комунальних послуг, капіталовкладень та фінансової політики розробляють місцеві органи США. Фінансовий план може подаватися в законодавчі органи найпізніше – разом із проектом закону про бюджет на наступний фінансовий рік. Причому законодавчі органи можуть вимагати представлення альтернативних розрахунків. Встановлено законодавчі вимоги до фінансового плану. У ФРН в основу бюджетного господарства федерації і земель покладене п’ятирічне фінансове планування. Особливістю бюджетного планування у зарубіжних країнах є те, що фінансовий рік місцевих органів влади та фінансовий рік центрального уряду не збігаються за часом. Це дає можливість місцевим органам влади в процесі бюджетного планування мати повну інформацію про розміри фінансової допомоги центрального уряду. На відміну від розвинутих країн світу, Україна залишається державою, в якій зберігаються екстенсивні методи розвитку економіки, що неминуче призводить до нераціонального і неефективного використання коштів місцевих бюджетів. З метою удосконалення використання коштів місцевих бюджетів в Україні особливу увагу слід приділити розгляду Європейського законодавства. Запровадження європейських стандартів у галузі місцевих фінансів передбачає приведення у відповідність з рекомендаціями Ради Європи національного законодавства. Зокрема це стосується Рекомендації «Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рівнях», якою передбачається введення та оприлюднення показників ефективності фінансового управління в галузі видатків на надання місцевих суспільних послуг, обмеження місцевого боргу, встановлення персональної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування за об’єктивність та достовірність показників у фінансовій та бюджетній сфері, запровадження процедури незалежного аудиту в органах місцевого самоврядування тощо. Міжнародний досвід свідчить про те, що здатність органів місцевого управління надавати високоякісні соціальні послуги, поліпшувати умови життя своїх громадян, вдосконалювати інфраструктуру та залучати необхідні ресурси, які б відповідали їх потребам, базується на таких постулатах: – раціональному розподілі видаткових зобов’язань між різними рівнями влади, сильній і надійній базі доходів зі значною часткою власних; – «оптимальному» розмірі територіальної громади базового рівня, та раціональному вирішенні питання укрупнення чи об’єднання громад задля досягнення їхніх спільних цілей; – стратегії розвитку, що базується на ініціативі знизу, передбачає, власне, виокремлення громадою потреб і пріоритетів та мобілізує громаду на пошук ресурсів, необхідних для послідовного досягнення цілей розвитку. Надання органам місцевого управління відповідальності за збільшення своїх власних доходів є тривалим і складним процесом.
  15. 2. Теоретико-правові особливості визначення доходів місцевих бюджетів як головного місцевого централізованого грошового фонду. Для комплексного дослідження публічних фондів органів місцевого самоврядування, необхідно розглянути одну із основних складових цих фондів, це доходні джерела. Адже саме за рахунок цих грошових коштів, що акумулюються у публічних фондах, досягається мета їх створення, це задоволення публічних потреб населення. Отже, в залежності від того, наскільки чітко визначено в нормативно-правових актах види доходних джерел та врегульовано порядок їх надходження у відповідні фонди, залежить ефективність функціонування таких фондів. Вид фонду, його правовий режим функціонування, в якому акумулюються відповідні доходні джерела, визначає особливий порядок акумулювання таких доходних джерел. Саме тому, розглянемо кожний вид публічних фондів грошових коштів, відповідно до запропонованої нами класифікації фондів окремо. Місцеві бюджети є найбільш досліджуваним елементом місцевих фінансів вченими-економістами, фахівцями з фінансового права такими як, О. Д. Василик, В. В. Зайчикова, В. В.Іванова, В. І. Кравченко, І. О.Луніна, Ю.І. Ляшенко, О.А. Музика-Стефанчук, Л.Окунева, В.М.Опарін, К.В. Павлюк, В.М. Родіонова, Б.М. Сабанті. Але не зменшуючи їх вагомий внесок у науку, можна стверджувати, що на сьогодні залишається ще багато невирішених проблем, щодо забезпечення доходної бази органів місцевого самоврядування. Досліджуючи таку важливу економічну категорію, як доходи місцевих бюджетів науковці більше приділяють увагу її економічному значенню та впливу на фінансово-економічний стан відповідної адміністративнотериторіальної одиниці. Завдання, що стоїть перед нами - це з’ясування в якій мірі доходи місцевих бюджетів врегульовані законодавством, чи не існує прогалин та колізій, внаслідок яких адміністративно-територіальна одиниця втрачає або недоотримає фінансові ресурси. Адже обсяг фінансових ресурсів повинен відповідати функціям, що закріплені за органами місцевого самоврядування у відповідних нормативно-правових [18]. Функції мають здійснюватися з належною якістю, за яку органи місцевого самоврядування несуть відповідальність перед територіальною громадою, від імені якої вони діють. Види доходів місцевих бюджетів визначені згідно бюджетної класифікації, яка закріплена у ст. 8 БКУ та ст. 9 БКУ . В місцевому бюджеті розрізняють 2 основні фонди, це загальний фонд бюджету та спеціальний. За кожним з фондів закріплені Бюджетним кодексом перелік доходів які його наповнюють. Але перш ніж чітко розмежувати види доходів кожного бюджету, треба спочатку з’ясувати що ж таке взагалі доходи місцевого бюджету. У Бюджетному кодексі України, який є чинний на сьогодні, відсутнє визначення поняття «доходи місцевих бюджетів», нова редакція БКУ (від 08.07 2010) теж не містить визначення цього поняття, до того ж, воно відсутнє і в Законі Україні «Про місцеве самоврядування». Не дивлячись на те, що визначення цього поняття відсутнє в законодавстві, законодавець ним оперує. У статті 142 Конституції України визначено, що «матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти» [53], але визначення поняття «доходи місцевого бюджету» теж немає. Бюджетного кодексу України визначається загальне базове поняття «доходи бюджету» у П. 23 Ст. 2 БКУ доходи бюджету – це податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за надання адміністративних послуг, власні надходження бюджетних установ); Бюджетний кодекс розрізняє більш ширше поняття як надходження бюджету, так згідно П. 37ст. 2 БКУ це - доходи бюджету, повернення кредитів до бюджету, кошти від державних (місцевих) запозичень, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів; Різниця між «доходами» і «надходженнями» в тому, що надходження включає в себе не тільки доходи, але і кошти залучені в результаті взяття боргових зобов’язань. У главі 11 розділу 3 «Надходження та витрати місцевого бюджету» у статтях 63-74 БКУ визначений перелік доходів, в тому числі надходжень, як до загального фонду місцевих бюджетів, так і до спеціального. Щодо визначення та закріплення видів доходів місцевих бюджетів є ще одна особливість. У ст. 9 БКУ надається класифікація доходів до бюджетів, тобто перелічені всі можливі види доходів, що мають право акумулюватись в бюджетах відповідного рівня (податки податкові, неподаткові, від операцій з капіталом, трансферти). Проте, ч.1. ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначає, що «самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами» [18]. Але ні Бюджетний кодекс України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші нормативноправові акти не визначають, які ж саме види доходів мають бути «власними», а які «закріпленими». Законом від 5 грудня 1990 року «Про бюджетну систему України» який на сьогодні втратив чинність у зв’язку з прийняттям Бюджетного кодексу України у 2010 році [71] було визначено, що основу самостійності місцевого бюджету складають власні і закріплені доходи. Але у прийнятому Бюджетному кодексі України і навіть в новій редакції (від 07.08.2010 року) цих понять не зазначено, хоча вони містяться в нормах Закону України «Про місцеве самоврядування». В навчальній та науковій літературі фінансового права думки науковців щодо визначення видів місцевих доходів різняться. Так, Н.В. Сидорова не погоджуєтсья з виділенням в окрему групу «власних доходів» місцевих бюджетів і зазначає, що поняття власних доходів включає в себе: закріплені у встановленому законом порядку за бюджетом кожного рівня джерела надходжень; відрахування, які надходять у бюджети за регулюючими джерелами; додаткові джерела, які встановлюються самостійно ораганми місцевого самоврядувння. Про недоцільність поєднання цих двох понять [27, с. 22] Кириленко О.П. вважає, що до «власних доходів» належать доходи місцевих бюджетів, які формуються внаслідок рішень, що приймають органи місцевого самоврядування, а «закріпленими доходами» є доходи, які на довготривалій основі передаютсья до місцевих бюджетів у повному розмірі або за визначеною, єдиною для всіх часткою [80, с. 151]. На думку російської дослідниці Гришанової О.А., доходи місцевих бюджетів поділяються на «власні», «закріплені» і «доходи, що передаються». Власними доходами - є податки, що встановлюються в податковому кодексі. До закріплених дослідниця відносить податки, що передаються повністю або частково на інші рівні бюджетної системи згідно Бюджетного кодексу. Доходами, що передаються – є кошти у вигляді фінансової допомоги. [81, с. 32-33]. В літературі, крім понять «власні» та «закріплені» доходи використовується також поняття «регулюючі» доходи. Це поняття запозичене з бюджетної практики СРСР. Розмір відрахувань регулюючих доходів встановлювався щороку [26, с. 137]. Отже, кожний з визначених різновидів доходів місцевих бюджетів має право на існування, оскільки має свою особливу природу, порядок акумуляції і використання. З метою уніфікації понятійного апарату, враховуючи пропозиції вітчизняних та зарубіжних науковців, законодавчу практику, пропонуємо визначити різновиди доходів місцевих бюджетів таким чином: 1. «власні доходи місцевих бюджетів» - це сукупність грошових коштів, що надходять від місцевих податків і зборів та обов’язкових платежів, від добровільних внесків (гранти, дарунки) або інші надходження грошових коштів до місцевого бюджету сіл, селищ, міст відповідно до законодавства України, розмір яких залежить від рішень, які приймаються органами місцевого самоврядування на відповідній території, а також дивіденди, відсотки та кошти отриманні незабороненим законом способом органами місцевого самоврядування в результаті господарської діяльності». До власних доходів відносяться: місцеві податки і збори, плата за оренду комунальних майнових комплексів, кошти від відчуженого комунального майна, платежі за користування природними ресурсами, фіксований сільськогосподарський податок (4 група єдиного податку), плата за гарантії і т.д. «Закріплені доходи місцевих бюджетів» можна визначити як грошові кошти джерелом яких є загальнодержавні податки і збори, що передаються у розмірі, визначеному для відповідного бюджету Бюджетним кодексом України, крім трансфертів. Наприклад: податок з доходів фізичних осіб, державне мито, плата за ліцензії, за державну реєстрацію, надходження адміністративних штрафів, єдиний податок, і т.д. «Регулюючі доходи місцевих бюджетів» можна визначити як грошові кошти джерелом яких є загальнодержавні податки і збори, що передаються до відповідного бюджету, розмір яких залежить від макроекономічних показників відповідної території і затверджується щорічним Законом України - Про Державний бюджет. До них відносяться трансферти та змінна частина загальнодержавних податків і зборів (акцизний податок, ПДВ, податок на прибутку підприємств). Таким чином, ми вважаємо, що необхідно закріпити ці поняття як у ст. 2 БКУ так і у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, пропонуємо авторське визначення поняття „доходи бюджетів місцевого самоврядування” як визначені законами України та рішеннями відповідної ради обов’язкові платежі (податкового та неподаткового характеру), міжбюджетні трансферти, інші грошові надходження з джерел, дозволених законодавством, що акумулюються у бюджеті органів місцевого самоврядування» та закріпити його в БКУ та Законі України «Про місцеве самоврядування». Таким чином, термінологічні плутанини та неузгодженості, що існують в українському законодавстві, заважають однозначно сприймати тексти Бюджетного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому пропонуємо узгодити термінологію між цими нормативними актами якнайшвидше. Частина 1 ст. 13 БКУ закріплює, що бюджети складаються з загального та спеціального фонду. Розглянемо кожний фонд окремо і з’ясуємо, чим загальний фонд відрізняється від спеціального фонду місцевого бюджету. Отже, до законодавства, що регулює порядок формування доходної частини загального фонду місцевого бюджету відноситься: Бюджетний кодекс України, Закон України «Про Державний бюджет», Рішення відповідної Ради «Про місцеві бюджети». Частина 2 ст. 13 чинної редакції БКУ було визначено, що загальний фонд включає в себе всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду. До того ж, чіткий перелік доходів місцевих бюджетів перераховано у ст. 64, 66, 69, 71 БКУ. ∙ Стаття 63. Структура місцевих бюджетів ∙ Стаття 64. Склад доходів загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад ∙ Стаття 65. Виключена на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014 ∙ Стаття 66. Склад доходів загального фонду бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів ∙ Стаття 67. Окремі особливості формування місцевих бюджетів ∙ Стаття 68. Склад доходів та видатків бюджетів районів у містах ∙ Стаття 67-1. Особливості взаємовідносин державного бюджету з бюджетами Автономної Республіки Крим та міста Севастополя ∙ Стаття 67-2. Особливості формування та виконання місцевих бюджетів у Донецькій та Луганській областях на період проведення антитерористичної операції ∙ Стаття 69. Доходи загального фонду бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів ∙ Стаття 70. Видатки та кредитування місцевих бюджетів ∙ Стаття 69-1. Надходження спеціального фонду місцевих бюджетів ∙ Стаття 71. Бюджет розвитку місцевих бюджетів ∙ Стаття 72. Особливості затвердження місцевого бюджету з дефіцитом або профіцитом ∙ Стаття 73. Позики місцевим бюджетам ∙ Стаття 74. Особливості здійснення місцевих запозичень і надання місцевих гарантій Щодо місцевих податків і зборів які є одним із визначальних джерел власних доходів, що має забезпечувати самостійність місцевих бюджетів, то ми детально їх розглянемо у темі 2.4. Так для прикладу: ∙ Стаття 66. Склад доходів загального фонду бюджету АРК, обласних бюджетів 1. До доходів загального фонду бюджету АРК та обласних бюджетів належать: 1) 15 % ПДФО, що сплачується (перераховується) згідно з ПКУ; 1-1) 10 % ППП (крім ППП державної власності); 1-2) ППП та фінансових установ комунальної власності створених обл.радами та АРК зараховується відповідно до обласних бюджетів та АРК; 2) 50 % рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів у частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування; 3) 45 % рентної плати за спеціальне використання води (крім об’єктів місцевого значення), що зараховуються до бюджету за місцем її забору; 4) 25 % рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату); 4-1) 2 % рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату (крім рентної плати за користування надрами в межах континентального шельфу та/або виключної (морської) економічної зони України), що зараховується до бюджету за місцезнаходженням (місцем видобутку) відповідних природних ресурсів; 5) плата за використання інших природних ресурсів; 6) акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції), що сплачується платниками, які зареєстровані в АРК, - до доходів бюджету АРК; 15) орендна плата за водні об’єкти (їх частини), що надаються в користування на умовах оренди зараховується відповідно до бюджету; 16) частина чистого прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об’єднань, що вилучається до бюджету, у порядку, визначеному ВР АРК та обласними радами; 17) плата за розміщення тимчасово вільних коштів бюджету АРК та обласних бюджетів (крім коштів, отриманих вищими та ПТУ від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, якщо таким закладам законом надано відповідне право); 18) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати, що видаються РМ АРК, обласними державними адміністраціями; 19) плата за ліцензії та сертифікати; 20) плата за ліцензії на виробництво спирту етилового, коньячного і плодового, спирту етилового ректифікованого виноградного, спирту етилового ректифікованого плодового, спирту-сирцю виноградного, спиртусирцю плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів; 22) плата за ліцензії на право експорту, імпорту алкогольних напоїв та тютюнових виробів, що зараховується до бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів ліцензіатами за місцем здійснення діяльності; 23) плата за державну реєстрацію (крім адміністративного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань; 24) плата за ліцензії на право оптової торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами; 25) плата за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами; 26) адміністративні штрафи, що накладаються місцевими органами виконавчої влади або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями; 27) штрафні санкції внаслідок невиконання укладених розпорядником бюджетних коштів договорів із суб’єктами господарювання на придбання товарів, робіт і послуг за рахунок коштів бюджету АРК, обласних бюджетів; 28) надходження від орендної плати за користування майновим комплексом та іншим майном, що перебуває в комунальній власності, засновником яких є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради; 30) кошти, отримані від надання учасниками процедури закупівель як забезпечення їх тендерної пропозиції (пропозиції конкурсних торгів); 31) кошти, отримані від учасника - переможця процедури закупівлі під час укладання договору про закупівлю як забезпечення виконання цього договору,; 32) 80 % коштів, отриманих підприємствами, установами та організаціями, що утримуються за рахунок бюджету АРК та обласних бюджетів, за здані у вигляді брухту і відходів золото, платину, метали платинової групи, дорогоцінне каміння, і 50 % коштів, отриманих цими підприємствами, установами та організаціями за здане у вигляді брухту і відходів срібло; Спеціальний фонд У частині 3 ст. 13 Бюджетного кодексу України визначено, що спеціальний фонд бюджету включає: 1) бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень; 2) гранти або дарунки, одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету; 3) різницю між доходами і видатками спеціального фонду бюджету, а ст.71 БКУ, визначає перелік надходжень до бюджету розвитку, тобто спеціального фонду. Отже, тільки за допомогою методу «визначення від зворотного» можна визначити види доходних джерел до загального фонду місцевого бюджету. Більш точну і повну інформацію про перелік доходів, що зараховуються до загального фонду місцевих бюджетів можна побачити у Законі України «Про Державний бюджет України» та у Статті 69-1. Надходження спеціального фонду місцевих бюджетів 1. До надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів належать: 1) надходження бюджету розвитку місцевих бюджетів (визначені в частині першій статті 71 цього Кодексу); 2) кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, що зараховуються у розмірі: 100 % - до бюджетів міст Києва та Севастополя, 25 % - до бюджету АРКта обласних бюджетів, 75 % - до бюджетів міст республіканського АРК та обласного значення, бюджетів об’єднаних територіальних громад, 15 % - до районних бюджетів, 60 відсотків - до бюджетів міст районного значення, селищ і сіл; 3) концесійні платежі щодо об’єктів комунальної власності, які мають цільове спрямування згідно із законом; 4) 70 % грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності, в тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад - 50 %, обласних бюджетів та бюджету АРК - 20 %, бюджетів міст Києва та Севастополя - 70 %; 4-1) 55 % екологічного податку (крім екологічного податку, визначеного пунктом 16-1 ч. 2 ст.29 Кодексу), у тому числі: до сільських, селищних, міських бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад - 25 %, обласних бюджетів та бюджету АРК - 30 %, бюджетів міст Києва та Севастополя - 55 %; 5) відрахування 10 % вартості питної води суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють реалізацію питної води через системи централізованого водопостачання з відхиленням від відповідних стандартів, що зараховуються до бюджетів міст, селищ та сіл, бюджетів об’єднаних територіальних громад; 6) власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету; 7) цільові та добровільні внески підприємств, установ, організацій і громадян до республіканського АРК та місцевих фондів охорони НПС; 8) надходження до цільових фондів, утворених ВР АРК та місцевими радами; 9) субвенції, що надаються з інших бюджетів за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду таких бюджетів; 10) повернення кредитів, наданих з місцевих бюджетів індивідуальним сільським забудовникам; 11) повернення кредитів, наданих з місцевих бюджетів молодим сім’ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла, а також пеня і відсотки за користування ними; 12) надходження в рамках програм допомоги і грантів Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ; 13) інші надходження, визначені законом про Державний бюджет України. ∙ Стаття 71. Бюджет розвитку місцевих бюджетів Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів. Кошти бюджету розвитку щодо здійснення заходів на будівництво, реконструкцію і реставрацію об’єктів виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури розподіляються за об'єктами за ВР АРК, відповідної місцевої ради при затвердженні місцевих бюджетів та при внесенні змін до них. За об'єктами, строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, визначаються індикативні прогнозні показники бюджету розвитку у складі прогнозу місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та враховуються при затвердженні місцевих бюджетів протягом усього строку впровадження таких об'єктів. Капітальні видатки бюджету розвитку спрямовуються на: соціальноекономічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних проектів; будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об'єктів соціальнокультурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; оновлення матеріальнотехнічної бази комунальних закладів охорони здоров’я, комп’ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх навчальних закладів і комунальних закладів охорони здоров’я; природоохоронні заходи; інші заходи, пов'язані з розширеним відтворенням. 1. Надходження бюджету розвитку місцевих бюджетів включають: 3) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки) господарських товариств, у статутних капіталах яких є майно АРК, комунальна власність; 4) плата за надання місцевих гарантій (ст.17 Кодексу); 4-1) кошти пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту, отримані відповідно до ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності"; 4-2) 10 % коштів від використання (реалізації) частини виробленої продукції, що залишається у власності держави відповідно до угод про розподіл продукції, та/або коштів у вигляді грошового еквівалента такої державної частини продукції (крім коштів від державної частини продукції, виробленої на ділянці надр у межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України), що розподіляються між місцевими бюджетами адміністративно-територіальних одиниць, на території яких знаходиться відповідна ділянка надр, у такому співвідношенні: 5 % - до бюджету АРК або обласного бюджету; 3,5 % - до районного бюджету; 1,5 % - до сільського, селищного або міського бюджету. Якщо ділянка надр розташована на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, кошти між відповідними місцевими бюджетами розподіляються в межах встановленого співвідношення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; 5) кошти від відчуження майна, що АРК, та майна, що перебуває в комунальній власності, включаючи кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них; 6) 90 % коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної і комунальної власності (крім земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації), при цьому від продажу земельних ділянок, які знаходяться на території АРК: 35 % - до бюджету АРК, 55 % - до сільських, селищних, міських бюджетів АРК; 7) капітальні трансферти (субвенції) з інших бюджетів; 8) кошти від повернення кредитів, наданих з відповідного бюджету, та відсотки, сплачені за користування ними (крім надходжень, визначених пунктами 10 і 11 частини першої статті 69-1 Кодексу); 9) місцеві запозичення, здійснені у порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами України; 10) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням ВР АРК, відповідної місцевої ради (щодо коштів резервного фонду місцевого бюджету в частині витрат бюджету розвитку - за рішенням РМ АРК, місцевої державної адміністрації, виконавчого органу відповідної місцевої ради).
  16. 3. Правове регулювання міжбюджетних відносин в Україні (дотації, субвенції)1 . У 2017 році взаємовідносини з державним бюджетом мали 998 бюджетів. Важливу роль у формуванні бюджетної політики і організації бюджетного процесу займає міжбюджетне регулювання, метою якого є перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами для забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за відповідними бюджетами та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати їх виконання. Однією із форм реалізації засад міжбюджетного регулювання є міжбюджетні трансферти. Міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого. Перелік міжбюджетних трансфертів, які можуть передбачатися у держбюджеті для місцевих бюджетів, визначено ст. 97 Бюджетного кодексу. Глава 16. Міжбюджетні трансферти ∙ Стаття 96. Види міжбюджетних трансфертів ∙ Стаття 97. Трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам ∙ Стаття 98. Горизонтальне вирівнювання податкоспроможності обласних бюджетів ∙ Стаття 99. Горизонтальне вирівнювання податкоспроможності бюджетів міст обласного значення, бюджетів об’єднаних територіальних громад, районних бюджетів ∙ Стаття 100. Індекс податкоспроможності місцевого бюджету ∙ Стаття 101. Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами ∙ Стаття 102. Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту ∙ Стаття 103. Додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг ∙ Стаття 103-1. Виключена на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014 ∙ Стаття 104. Субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування ∙ Стаття 105. Субвенції на виконання інвестиційних проектів 1 Галина Маркович Що таке міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам// https://biz.censor.net.ua/columns/3031398/scho_take_mjbyudjetn_transferti_mstsevim_byudjetam ∙ Стаття 106. Виключена на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014 ∙ Стаття 107. Виключена на підставі Закону № 79-VIII від 28.12.2014 ∙ Стаття 103-2. Освітня субвенція ∙ Стаття 103-3. Виключена на підставі Закону № 914-VIII від 24.12.2015 ∙ Стаття 103-4. Медична субвенція ∙ Стаття 103-5. Виключена на підставі Закону № 914-VIII від 24.12.2015 ∙ Стаття 108. Порядок перерахування міжбюджетних трансфертів ∙ Стаття 103-6. Додаткова дотація на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я Обсяги міжбюджетних трансфертів щорічно затверджуються законом про держбюджет і надаються місцевим бюджетам, які мають взаємовідносини з держбюджетом – обласні бюджети, бюджети міст обласного значення, бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, районні бюджети. У 2017 році взаємовідносини з державним бюджетом мали 998 бюджетів (без непідконтрольних територій – 34), у тому числі 24 обласні бюджети, 148 бюджетів міст обласного значення, бюджет м. Києва, 459 районних бюджетів, 366 бюджетів об’єднаних територіальних громад. Кількість бюджетів, які мають взаємовідносини з держбюджетом, щорічно збільшується, у зв’язку із утворенням об’єднаних територіальних громад (ОТГ). У 2018 році їх кількість збільшиться на 47 – це бюджети ОТГ, у яких в квітні 2017 року відбулися перші місцеві вибори. Бюджети таких громад мають взаємовідносини з держбюджетом з нового бюджетного року. З 2018 року взаємовідносини з держбюджетом матимуть 1045 місцевих бюджетів (без непідконтрольних територій - 34) і у держбюджеті для них передбачатимуть відповідні трансферти. Ця кількість може і буде змінюватися. На даний час на розгляді Центральної виборчої комісії знаходяться звернення від облдержадміністрацій щодо призначення перших виборів місцевих виборів у 203 ОТГ. Якщо вибори відбудуться у жовтні, Міністерство фінансів при доопрацюванні проекту бюджету на 2018 рік до другого читання врахує бюджети таких громад та передбачить для них трансферти. Види трансфертів 1. Базова дотація. Базова, як і реверсна, дотація є результатом горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів. При здійсненні горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів та визначенні базової/реверсної дотації враховувалися наступні показники – офіційні дані звітності Держслужби статистики щодо наявного населення станом на 01.01.2017 та Державної казначейської служби – про фактичні надходження податку на доходи фізосіб та податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки (в частині, що зараховується до обласних бюджетів) за 2016 рік. До розрахунку на 2018 рік включено бюджети 47 ОТГ, у яких в квітні 2017 року відбулися перші місцеві вибори. 2. Додаткові дотації на: - фінансування переданих з держбюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я. Така додаткова дотація надається з 2017 року, у зв’язку із передачею на фінансування з місцевих бюджетів усіх видатків (крім видатків на оплату праці педагогічних працівників) по загальноосвітніх закладах та видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв для закладів охорони здоров’я; - компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок наданих державою податкових пільг зі сплати земельного податку. З 2018 року відповідно до Податкового кодексу крім суб'єктів космічної діяльності звільняються від сплати земельного податку (до 1 січня 2025 року) суб’єкти літакобудування, що підпадають під дію закону "Про розвиток літакобудівної промисловості" і здійснюють розробку та/або виготовлення з кінцевим складанням літальних апаратів та двигунів до них, крім земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти соціального, торговельного, сільськогосподарського призначення та непромислового будівництва. Перелік суб’єктів космічної діяльності та літакобудування, щодо яких запроваджено тимчасові заходи державної підтримки, затверджується урядом. Обсяг додаткової дотації визначається на підставі інформації щодо сум звільнення від сплати земельного податку, наданої відповідно Державним космічним агентством та Мінекономрозвитку. - забезпечення утримання соціальної інфраструктури міста Славутич. Планується така додаткова дотація на виконання закону "Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблоку цієї АЕС на екологічно безпечну систему". 3. Субвенції. - освітня субвенція, її розподіл між місцевими бюджетами здійснюватиметься на основі нової формули, яка враховуватиме нормативну наповнюваність класів, що дасть змогу запровадити стимулюючий механізм під час проведення оптимізації мережі загальноосвітніх навчальних закладів; - медична субвенція, її розподіл між місцевими бюджетами здійснюватиметься відповідно до Формули розподілу обсягу медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам. Водночас ця Формула може бути змінена у разі прийняття ВРУ законопроектів щодо реалізації реформи фінансування системи охорони здоров’я. Урядом внесені зміни до Порядку та умов надання медичної субвенції, якими врегульовано питання розмежування медичної субвенції для надання первинної та вторинної медичної допомоги для міст обласного значення, районів та ОТГ. Зокрема, обсяг субвенції, що спрямовується на первинну медичну допомогу, повинен становити не більше 40% загального обсягу субвенції для районів та ОТГ, які добровільно об’єдналися на базі районів, та не більше 30% загального обсягу субвенції для міст обласного значення та ОТГ, які добровільно об’єдналися на базі міст обласного значення. На вторинну медичну допомогу будуть спрямовуватися кошти в обсязі не менше 60 і 70 % відповідно: - на здійснення державних програм соціального захисту; - на виконання заходів щодо радіаційного та соціального захисту населення міста Жовті Води; - на придбання витратних матеріалів для закладів охорони здоров'я та лікарських засобів для інгаляційної анестезії; - на придбання медикаментів та виробів медичного призначення для забезпечення швидкої медичної допомоги; - на відшкодування вартості лікарських засобів для лікування окремих захворювань; - на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами; - на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для сімей загиблих осіб, визначених законом "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", та осіб, які втратили функціональні можливості нижніх кінцівок, інвалідність яких настала внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, одержаних під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, та потребують поліпшення житлових умов; - на формування інфраструктури ОТГ; - на проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.
  17. 1. Суб’єкти бюджетних та інших фінансових відносин у сфері правового регулювання місцевих фінансів. Суб’єктами бюджетних відносин в сфері місцевих фінансів, як нами у темі 1.3 було визначено це : 1. Держава (оскільки відповідно до законодавства на державу покладений обов’язок підтримувати Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленомуБюджетним кодексом України.) свідченням цього є надання освітньої та медичної субвенції та інших трансфертів; 2. суб’єкти владних повноважень (місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування у відповідних норм) та мають повноваження щодо місцевих фінансів відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації;» Бюджетного кодексу України»; та Закону України «Про місцеве самоврядування». Для приклад у Законі України «Про місцеве самоврядування» визначено: Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку. Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом. Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право: 1) вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад; 2) на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціальнокультурних потреб територіальних громад; 3) мати об'єкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць. 3. колективні суб’єкти, які утворюються згідно господарського кодексу, які поділяються на: а) створені за рішенням органів місцевого самоврядування та функціонують зав рахунок коштів місцевого бюджету; унітарні підприємства (ст.78 ГКУ), б) створені на змішаній основі (коли статутний фонд формується спільно при поєднанні комунальної та приватної власності ); господарські товариства (ст. 79 ГКУ), господарські об’єднання (ст. 119 ГКУ). в) суб’єкти – отримувачі бюджетних коштів: які створені приватними особами але виконують роботи та надають послуги для територіальної громади задовольняючи приватний інтерес; господарські товариства (ст. 79 ГКУ), господарські об’єднання (ст. 119 ГКУ).
  18. 2. Поняття та ознаки публічних децентралізованих фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування в законодавстві України: як особливий елемент місцевих фінансів. Критеріями розмежування централізованих та децентралізованих фондів є: 1. В залежності від методів правового регулювання, що регулюють порядок формування, розподілу, управління та використання фондів: для централізованих фондів – застосовується виключно імперативні норми; для децентралізованих фондів – як імперативні, так і диспозитивні норми (за виключенням місцевих бюджетів); 2. Наявність податкових надходжень та надходжень від загальнообов’язкових зборів та платежів: для централізованих фондів – доходну частину складають: податки, збори, обов’язкові платежі (бюджетна класифікація); для децентралізованих фондів – кошти від бюджетного фінансування, дотації, субвенції, та доходи від господарської діяльності дозволеної законом 3. Масштаби задоволення суспільних потреб в залежності від території: для централізованих фондів – сукупні потреби населення всієї держави чи всієї адміністративно-територіальної одиниці; для децентралізованих фондів – потреби якоїсь частини території адміністративно-територіальної одиниці; 4. Наявність підприємницької функції у суб’єкта-власника фонду: для централізованих фондів – не здійснюють підприємницьку чи господарську діяльність; для децентралізованих фондів – ведуть або можуть вести підприємницьку чи господарську діяльність; 5. В залежності від форми створення: для централізованих фондів – у формі бюджетів відповідних рівнів та цільових фінансових фондів; для децентралізованих фондів – у формі фондів підприємств, установ, організацій (за виключенням фінансових фондів); 6. Обов’язковість публічного контролю: для централізованих фондів – публічний контроль, щодо діяльності таких фондів є обов’язковий на всіх стадіях його функціонування; для децентралізованих фондів – обов’язковий у випадку, якщо фонд належить до державної чи комунальної форми власності на всіх стадіях його функціонування в межах публічних коштів; 7. В залежності від суб’єкта створення: для централізованих фондів – обов’язково публічний суб’єкт; для децентралізованих фондів – можуть бути приватні особи; 8. По відношенню до бюджетів бюджетної системи: для централізованих фондів – можуть бути, як бюджетні, так і позабюджетні; для децентралізованих фондів - тільки позабюджетні; Виходячи з ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» та ст. 142 Конституції України, крім бюджетів, органи місцевого самоврядування мають право створювати підприємства, установи, організації комунальної форми власності з метою забезпечення задоволення публічних потреб своєї адміністративно-територіальної одиниці. Але аналізуючи природу цих юридичних осіб, постає питання: чи не являються статутні фонди підприємств, установ, організацій тими самим публічними позабюджетними фондами коштів органів місцевого самоврядування, діяльність яких спричиняє колізію нормативно-правових актів: між тими нормативно-правовими актами, що дають право органам місцевого самоврядування утворювати підприємства, установи, організації комунальної форми власності, та тими що забороняють діяльність позабюджетних фондів? Відповідно до ст. 327 Цивільного кодексу України, комунальна власність - це власність, що належить територіальній громаді, управління цим майном здійснює територіальна громада або утворені нею орган місцевого самоврядування [58] Ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає право комунальної власності як право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Відповідно до ст.60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», « об’єктом комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, ….. та інше». Стаття 142 Конституції України визначає, що «територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. А у п.3.ч.2 ст. 71 Бюджетного кодексу України закріплено право органів місцевого самоврядування формувати статутні фонди підприємств, установ, організацій комунальної власності за рахунок коштів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету». Господарський кодекс України (ст.78 та 79) [74] визначає, що органи місцевого самоврядування можуть утворювати комунальні унітарні підприємства та господарські товариства. Відповідно до ст. 24 ГКУ майно підприємств, установ та організацій передається юридичним особам на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) чи оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Отже, ст. 78 ГКУ закріплює, що комунальні унітарні підприємства, це підприємство, яке утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника — відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами. Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Статутний фонд комунального унітарного підприємства утворюється органом, до сфери управління якого воно входить, до реєстрації його як суб’єкта господарювання. Мінімальний розмір статутного фонду комунального унітарного підприємства встановлюється відповідною місцевою радою [74] і є неподільним. Відповідно до ст. 79 ГКУ, господарськими товариствами визнаються підприємства або інші суб’єкти господарювання, створені юридичними особами та/або громадянами шляхом об’єднання їх майна і участі в підприємницькій діяльності товариства з метою одержання прибутку. Органи місцевого самоврядування можуть приймати участь як засновники тільки при створенні акціонерних товариств та товариств з обмеженою відповідальністю і можуть володіти статутним фондом товариства повністю або частково. Комунальним вважається товариство, якщо орган місцевого самоврядування володіє більше, ніж 50 % його статутного фонду. Отже, з’ясуємо питання, чи є статутні фонди підприємств, установ, організацій різновидом публічних фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування. Для співставлення та аналізу, розглянемо порівняльну таблицю : Порівняльна таблиця ознак публічних фондів органів місцевого самоврядування з ознаками фондів комунальних підприємств, установ, організацій № Ознаки публічних фондів грошових коштів Підприємства, установи, організації комунальної форми власності 1 Створення публічного фонду органами місцевого самоврядування (повна або часткова участь);. Ст.143 Конституції України, ст.78 та 79 ГКУ,ст. 60 та ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначає, що органи місцевого самоврядування можуть утворювати комунальні унітарні підприємства та господарські товариства у межах законодавства, створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи. Відповідно до ст 87 ГКУ, фонди господарського товариства - це сума вкладів засновників та учасників господарського товариства, що становить статутний фонд товариства. Фінансова участь місцевого самоврядування у статутному фонді: 1. унітарні підприємства – повна (ст.78 ГКУ); 2. господарські товариства - повна, часткова (ст. 79 ГКУ); 2 Закріплення правового статусу фонду грошових коштів у нормативно-правових актах імперативного характеру; Органи місцевого самоврядування при створенні відповідних підприємств, установ та організацій виносять відповідне Рішення, яке є обов’язкове на відповідній території згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 3. Орган управління коштами фонду – територіальна громада в особі органу місцевого самоврядування; Відповідно до ст. 78 ГКУ визначає, що орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника — відповідної територіальної громади, тобто орган місцевого самоврядування. 4 Наявність окремого спеціалізованого рахунку у відповідній фінансово-кредитній установі; Комунальні підприємства, товариства, мають самостійні фінансові баланси, їх рахунки не об’єднуються з рахунками місцевих бюджетів. Отже, статутний фонд товариства - це відповідний рахунок, що відкривається в установі банку. Частина комунальних закладів не має самостійних рахунків, але мають окремі субрахунки (школи, дитячі садки). 5 Створення фонду з метою забезпечення публічних потреб населення відповідної території; Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності. Наприклад, створення комунальних підприємств для забезпечення благоустрою населеного пункту, надання житлово-комунальних послуг та ін. 6 Чітке визначення доходних джерел публічного фонду; Заклади (охорони здоров’я, освіти, культури, соцзахисту населення, житловоексплуатаційні служби, та комунальні підприємства з благоустрою територій, комунальні банки) утримуються за рахунок коштів місцевого бюджету та у випадках, передбачених законом, за рахунок сплати комунальних платежів у розмірах, визначених законодавством України. 7 Чіткого порядок використання коштів публічного фонду, на суворо визначені цілі в межах повноважень органів місцевого самоврядування; В рішенні органу місцевого самоврядування про створення підприємства і його статуті чітко передбачені мета його створення, а у відповідності до законодавства підприємство не має право здійснювати свою діяльність поза межами визначеної мети. Крім того, наприклад, бюджетні установи та організації комунальної форми власності, діють на підставі кошторисів, що розробляються згідно затвердженого порядку Кабінетом Міністрів України1 [75] та відповідним положенням органу місцевого самоврядування2 [76]. 8 Встановлення порядку управління (розпорядження і контролю) за коштами фонду; Відповідно до законодавства. право оперативного управління передбачає, що власник майна (орган місцевого самоврядування) здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через утворений ним орган і має право вилучати у суб’єкта господарювання надлишкове майно, а також майно, що не використовується або використовується не за призначенням. 9 Забезпечення відкритості і прозорості на щодо всіх етапів функціонування фонду Ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування» закріплює положення про те, що місцеве самоврядування в Україні 1 Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ: постанова Кабінету Міністрів України від 24.02.2003 року № 207 2 Наприклад, «Положення про порядок складання річного фінансового плану підприємством, установою, організацією, що належить до комунальної власності територіальної громади м. Києва,та господарським товариством у якому є частка майна комунальної власності не менше 30%» Затверджене Розпорядженням Київської міської державної адміністрації № 2323від 01.11 2001 року (функціонування, розподілу, використання, управління і контролю) здійснюється на принципах: законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; Таким чином, статутні фонди комунальних підприємств, установ, організацій відповідають ознакам публічних фондів коштів органів місцевого самоврядування. А у випадках, коли юридичні особи комунальної форми власності мають самостійні рахунки (в банках чи казначействі) їх статутні фонди є різновидом публічних позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування. Отже, виникає відповідна колізія в законодавстві, оскільки відповідно до п. 8. ст. 13 Бюджетного кодексу України, утворення позабюджетних фондів органами місцевого самоврядування заборонено, а Закон України «Про місцеве самоврядування», Господарський кодекс України, надає органам місцевого самоврядування право створювати комунальні підприємства, установи, організації, тобто приймати участь у формуванні їх статутного фонду. Таким чином, формуючи статутні фонди підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, які по своїй суті є публічними позабюджетними фондами органів місцевого самоврядування, для уникнення цієї колізії в законодавстві, пропонуємо викласти п.8. ст. 13 Бюджетного кодексу України в такій редакції: «Створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади АРК, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами, що знаходяться в оперативному управлінні цих орагнів, не допускається». Виходячи з вище викладеного та проведеного аналізу законодавства можна виділити ознаки децентралізованих позабюджетних фондів : 1) створення цих фондів органами місцевого самоврядування відповідним рішенням; 2) формування цих фондів поза бюджетом; 3) публічність цих фондів, тобто створення фондів з метою забезпечення потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; 4) функціонування цих фондів не регулюються нормами Бюджетного кодексу України, але здійснюється у відповідності до імперативних норм фінансового права та Господарського кодексу України; 5) використання коштів фондів відбувається за цільовим призначенням; 6) під час управління грошовими коштами фондів, обов’язковість застосування методу владних приписів; 7) здійснення громадського контролю на всіх стадіях функціонування фондів; Отже, Публічний децентралізований фонд коштів – це фонди грошових коштів підприємства, установи, організації, діяльність яких регулюється як імперативними так і диспозитивними нормами та спрямована на забезпечення потреб населення, держави або адміністративнотериторіальної одиниці чи її частини, джерелами формування є дотації, субвенції та доходи від господарської діяльності, функціонують на основі диспозитивного методу, може бути суб’єктом публічного фінансового контролю вразі створення на основі змішаної, комунальної чи державної форми власності [18 с. 74].
  19. 3. Характеристика видів публічних децентралізованих фондів грошових коштів органів місцевого самоврядування, їх правовий статус. 4. Розглянемо яким чином і за рахунок яких джерел формуються ці фонди. Частина 1. ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначає, право органів місцевого самоврядування на створення підприємств, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, частку в майні підприємств, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування. 5. Крім того, у ч. 30 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено право територіальної громади на прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності, в тому числі утворення підприємства спільних підприємств комунальної власності та підприємств з іноземними інвестиціями. Отже, відповідно до законодавства, господарюючі суб’єкти комунальної форми власності, підприємства, установи та організації утворюються за рішенням органів місцевого самоврядування для забезпечення виконання їх функцій по наданню послуг населенню в сфері житлово-комунального обслуговування, благоустрою адміністративно-територіальної одиниці, тепло-, водо-, газо-, енергопостачання та водовідведення і т.д. 6. До того ж, органи місцевого самоврядування мають право створювати заклади освіти, культури, спорту, здоров’я для забезпечення реалізації конституційних прав громадян інше [3]. Управління цими юридичними особами здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування, що мають право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів. Крім того, майно на основі якого створюється господарюючий суб’єкт комунального сектору є теж комунальною власністю. Відповідно до цього, згідно ст. 328 ЦКУ, комунальні підприємства є власністю територіальної громади в особі органів місцевого самоврядування. Таким чином, в залежності від способу формування статутного фонду, комунальні юридичні особи поділяються на унітарні підприємства (ст.78 ГКУ), господарські товариства (ст. 79 ГКУ), господарські об’єднання (ст. 119 ГКУ). Комунальні підприємства, господарські товариства виробничої сфери, створені органами місцевого самоврядування, передаються фізичним чи юридичним особам на праві господарського відання, Цей правовий режим встановлюється для можливості здійснення комерційної діяльності (ст. 136 ГКУ), що передбачає отримання прибутку. Установи та організації невиробничої сфери (заклади освіти, спорту, здоров’я і т.д.), передаються фізичним чи юридичним особам на праві оперативного управління (для некомерційної діяльності ст. 137 ГКУ). Відповідно до ст. 52 ГКУ, під некомерційною діяльністю розуміють - систематичну господарську діяльність, що здійснюється суб’єктами господарювання, яка спрямована на досягнення економічних, соціальних та інших результатів без мети одержання прибутку. Кожний з правових режимів має свої особливості, що впливають безпосередньо на види доходів, діяльності та порядок формування і розпорядження майном і фондами юридичних осіб комунальної форми власності. Розглянемо кожний з видів правових режимів функціонування господарюючих суб’єктів для з’ясування особливостей, відмінностей та значення кожного з них для функціонування адміністративно-територіальної одиниці. 7. Установи та організації не виробничої спрямованості. Данні господарюючи суб’єкти створюються органами місцевого самоврядування для реалізації основних прав громадян (на освіту, здоров’я, культурний розвиток і т.д.), що закріплені в Конституції України, а від так фінансуються з відповідного місцевого бюджету, тобто є бюджетними установами. Статтею 2 Бюджетного кодексу України визначається поняття «бюджетна установа» — це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади АРК чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими. Неприбутковими, тобто такими, що не мають право отримувати прибуток внаслідок своєї фінансовогогосподарської діяльності. 8. Оскільки бюджетні установи та організації є неприбутковими, то фінансування видатків, які необхідні для забезпечення її функціонування здійснюються за принципами та правилами бюджетно-кошторисного фінансування чи програмно – цільового методу. 9. В навчальній літературі дається визначення бюджетнокошторисному фінансуванню, як такої, що здійснюється на принципах планового, цільового, безповоротного і безвідплатного відпуску коштів, з урахуванням оптимального об’єднання власних кредитних і бюджетних джерел фінансування у відповідності до плану використання коштів для виконання державних функцій з дотриманням режиму економії і при постійному контролі [8, с. 352]. 10.Відповідно до Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та організацій, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 9 січня 2000 р. N 17, кошторис доходів і видатків бюджетної установи, організації (далі — кошторис) є основним плановим документом, який підтверджує повноваження щодо отримання доходів та здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання нею своїх функцій та досягнення цілей, визначених на рік відповідно до бюджетних призначень. Кошторис має дві складові: 1) загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією на виконання бюджетною установою, організацією (далі установа) основних функцій; 2) спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету та їх розподіл за повною економічною класифікацією на здійснення видатків спеціального призначення, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов’язаних з виконанням установою основних функцій [113]. У п. 5 Порядку, зазначається, що установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів і планів асигнувань. Але, не дивлячись на те, що бюджетна установа має статус неприбуткової, вони мають і інші джерела фінансової забезпеченості, за рахунок яких можна створювати додаткову матеріальні базу для забезпечення свого ефективного функціонування. Право на додаткові джерела, стимулює керівництво бюджетних господарюючих суб’єктів до активної та ефективної господарської діяльності. Майно сформоване за рахунок додаткових джерел мало назву «позабюджетні кошти», щодо якого встановлювався відповідний правовий режим. Так, до 11 вересня 1998 року на території України діяла Постанова Ради міністрів СРСР «О внебюджетних средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» від 26.06.1998 року № 527, в якій позабюджетні кошти визначались, як кошти, що одержують бюджетні установи понад асигнування, які виділяються їм з державного бюджету СРСР. Позабюджетні кошти мали витрачатися лише за цільовим призначенням і вони не включалися в державний бюджет. Всі позабюджетні кошти акумулювались у відповідних банках на окремих поточних рахунках. В Інструкції про порядок використання й обліку позабюджетних коштів бюджетних установ і звітності що була затверджена наказом Міністерства фінансів України від 11.08.1998 року № 63, по суті використовувалось визначення позабюджетних коштів бюджетних установ сформульоване Міністерством фінансів СРСР. Згідно Інструкцією, позабюджетні кошти поділялись на: спеціальні кошти, суми за дорученнями, депозитні кошти та інші позабюджетні кошти. Щодо спеціальних коштів бюджетних установ, то їх надходження і використання здійснювалося за планом розробленим відповідно до порядку, що встановлювався постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.98 N 164 «Про Положення про порядок складання єдиного кошторису доходів і видатків бюджетної установи та організації». Пункт 2.4. Інструкції дозволяв тимчасово вільні позабюджетні кошти спрямовувати на видатки, передбачені розділом “Бюджетні асигнування”, єдиного кошторису доходів і видатків установи, на здійснення видатків за захищеними статтями, з наступним відшкодуванням, якщо іншого не встановлено нормативно-правовими актами Міністерства фінансів України та Головного управління Державного казначейства України. 11.Рішення про спрямування позабюджетних коштів на бюджетні видатки і їх відшкодування приймалося розпорядником позабюджетних коштів самостійно і оформляється наказом установи, про що необхідно було письмово повідомити відповідний орган Державного казначейства або місцевий фінансовий орган, на території якого він знаходиться. 12.Отже, позабюджетна діяльність бюджетних установ і організацій визначалась, як надання платних послуг, виконання робіт або іншої діяльності, пов’язаної з основною діяльністю установ та організацій, доходи від якої спрямовані на здійснення видатків, передбачених в єдиному кошторисі, і які не мали на меті отримання прибутку, а керівникам бюджетних установ було надане право розпоряджатися позабюджетними коштами, які зберігалися на поточних рахунках в установах банків. 13.Відповідно до наказу Головного управління Державного казначейства України «Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету» від 21.03.1997 року № 28 був зроблений перехід на казначейську систему обслуговування Державного бюджету України. На виконання цього наказу, було розроблено та видане Положення про Єдиний казначейський рахунок [114], відповідно до якого у Національному банку був відкритий Єдиний казначейський рахунок для обліку бюджетних коштів і здійснення розрахунків по них. Слід зауважити, що до 1999 року позабюджетні кошти бюджетних установ не входили до складу коштів Державного бюджету України, але Наказом Державного казначейства України від 13.12.2000 року № 127, всі кошти бюджетних установ, починаючи з 2000 року, у тому числі і позабюджетні, було визнано коштами Державного бюджету України. Це положення знайшло своє закріплення у Законі України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» від 01.02.2000 року № 1458-ІІІ. Так, у ст. 2 цього Закону записано: «починаючи з 1 січня 2000 року всі позабюджетні кошти установ і організацій, що отримуються за рахунок коштів Державного бюджету України включаються до спеціального фонду Державного бюджету України, як власні надходження цих установ і організацій та відповідні спеціальні видатки. До того ж, в статті 42 Закону України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» з’являється новий термін – «власні надходження» бюджетних установ: «установити, що до доходів спеціального фонду бюджетів АРК, областей, міст Києва і Севастополя на 2000 рік зараховуються: власні надходження установ і організацій, які утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів, у тому числі: спеціальні кошти бюджетних установ і організацій; кошти, отримані бюджетними установами і організаціями на виконання окремих доручень; інші власні надходження бюджетних установ і організацій». 14. На нашу думку, таке рішення не мало ні якого юридичного обґрунтування, але за рахунок надходжень від позабюджетної діяльності бюджетних установ, було підвищено рівень виконання бюджету в статистичні звітності. Тобто, ці позабюджетні кошти, отримали статус «доходів державного бюджету», що суперечить їх природі, як позабюджетних коштів. 15.Якщо звернутися до досвіду зарубіжних країн та країн пострадянського простору Росії та Казахстану, то в жодній країні при створенні казначейської моделі обслуговування бюджетної системи, не відбулися зміни в статусі позабюджетних з коштів бюджетних установ [115]. 16.Отже, знеособленими в загальних державних доходах позабюджетними коштами вже розпоряджалося казначейство. Чіткого наукового обґрунтування доцільності казначейського обслуговування позабюджетних коштів у наших економічних умовах віднайти не вдалося. Єдине на чому зауважували науковці та представники контролюючих органів, що знаходження позабюджетних коштів поза казначейським рахунком створювало складнощі щодо контролю за їх рухом і цільовому використанню. Але, на нашу думку, для впорядкування цього процесу і налагодження ефективного контролю за розпорядженням цими коштами, достатньо було прописати механізм поводження з такими коштами та порядок проведення відповідних контрольних заходів щодо їх руху, а не міняти статус позабюджетних коштів на бюджетні. 17.Кабінет Міністрів України у Постанові «Про заходи щодо реалізації виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» від 16.05 2000 року № 774, доручив Міністерству Фінансів України « разом з іншими міністерствами уточнити перелік власних надходжень бюджетних установ і організацій, які зараховуються до спеціального фонду відповідного бюджету». Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2002 р. N 659 « Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання», був затверджений оновлений перелік «власних надходжень бюджетних установ». В оновленому переліку надходження бюджетних установ не мають чіткого розділення на чотири групи. Не знайшов свого закріплення порядок можливості фінансування за рахунок надходжень спеціального фонду захищених статей загального фонду бюджетних установ, як було в попередній редакції. Але цією Постановою, встановлено, у разі створення для провадження господарської діяльності госпрозрахункових підрозділів, які мають статус юридичної особи, їх доходи та видатки не є власними надходженнями бюджетної установи і не включаються до спеціального фонду бюджету. Тобто, бюджетна установа, отримала офіційне право на створення завуальованих позабюджетних фондів бюджетних установ. Таким чином, можна зробити висновок, що з 2000 року відбулася зміна статусу позабюджетних коштів, вони стали «бюджетними» (оскільки почали акумулюватись в спеціальному фонді бюджету відповідного рівня) і отримали назву «власні надходження». 18.Значний перелік власних надходжень дає підстави сумніватися деяким вченим в неприбутковості бюджетних організацій. Оскільки на сьогодні, заклади освіти, охорони здоров’я отримують значні суми від надання платних послуг, що становить серйозний дохід у даних галузях. 19.Щодо діяльності Державного казначейства України, то можна говорити про те, що з часу перенесення власних коштів бюджетних установ до спеціального фонду місцевих бюджетів відбувається збільшення централізації державної влади над децентралізованими доходами бюджетних установ. Оскільки саме з цього моменту, Міністерство фінансів України і Державне казначейство України та їх територіальні відділення, отримали повноваження встановлювати правила на розпорядження «власними надходженнями» бюджетних установ та організацій. Про стійку тенденцію до розширення прав органів казначейства та звуження прав бюджетних установ, свідчить Постанова Кабінету Міністрів від 21.12.2005 року № 1232 «Питання Державного казначейства», в якій визначався статус Державного казначейства України, як урядового органу державного управління, що діяв у складі МінФіну і йому підпорядковується. Крім нового статусу, ця постанова затверджувала безмежні повноваження щодо розпорядження коштами бюджетних установ. Так, у п.2 ч.5 згаданого Положення зазначається, що казначейство має право розміщувати в банках тимчасово вільні кошти, що ним обліковуються. Це право Державного казначейства України закріпилось і у ст. 19 Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік», згідно з якою Міністерству фінансів України надано право здійснювати операції короткострокового характеру на ринку цінних паперів та розміщення бюджетних коштів на депозитах за рахунок тимчасового залучення коштів Єдиного казначейського рахунку з наступним їх поновленням до кінця року у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом ВРУ з питань бюджету. Тобто, держава, в особі Державного казначейства України, консолідувала на Єдиному казначейському рахунку в структурі спеціального фонду відповідного бюджету «власні надходження» бюджетних установ і тепер одержує у своє розпорядження додаткові кошти. А бюджетні установи та організації, які ці гроші заробляють, позбавлені можливості розміщення їх на депозитних рахунках для отримання додаткових надходжень. До того ж, згідно з п.п.6.п.5 Положення, казначейство отримало право на надання платних послуг навіть за обслуговуванням бюджетних коштів, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України [115]. Тобто, казначейство заробляє собі додаткові кошти за рахунок розміщення зароблених бюджетними установами коштів на депозитних рахунках в установах банків, а бюджетні установи будуть за це ще додатково сплачувати, бо мають розміщувати ці кошти тільки в установах казначейства згідно з Постановою. 20.Щодо комерційних комунальних підприємств, майно такого підприємства передається будь-якій юридичні або фізичній особі на праві повного господарського відання (ст.. 134 ГКУ). Комунальні комерційні підприємства працюють в сфері житлово-комунального обслуговування, благоустрою адміністративно-територіальної одиниці, тепло-, водо-, газо-, енергопостачання та водовідведення, пасажироперевезення. Як вже нами зазначалось вище, комерційні комунальні підприємства можуть утворюватись у формі унітарних (ст.78), так і господарський товариств (ст..79 ГКУ). Різниця між цими видами підприємств в порядку формування і використання фондів грошових коштів та майна. Так, відповідно до п.9.ст. 78 та ст.74 ГКУ розрізняють комерційне комунальне унітарне підприємство. Особливість його статусу, як юридичної особи, господарюючого суб’єкта, який має право на отримання прибутку, по-перше, в тому, що у нього дві мети створення: 1. забезпечення надання публічних послуг населенню та 2. отримання прибутку; подруге, ст. 75 ГКУ встановлює обов’язок для такого підприємства, тобто приймати та виконувати доведені до нього в установленому законодавством порядку державні замовлення, враховувати їх при формуванні виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і соціального розвитку та виборі контрагентів, а також складати і виконувати річний та з поквартальною розбивкою фінансовий план на кожен наступний рік. Регламентація та порядок складання річного фінансового плану чітко регламентована законодавством, та органом , що є власником відповідного підприємства. Діяльність комерційних комунальних підприємств здійснюється виключно у відповідності до фінансового плану, що і відрізняє ці підприємства від приватних підприємств, які самостійно обирають форму фінансового планування та напрямки роботи. Фінансовий план – це планування фінансових ресурсів і напрямів їх використання з метою забезпечення господарської та фінансової діяльності підприємства. За допомогою фінансового планування вирішуються ряд завдань: - забезпечення потреб підприємства фінансовими ресурсами для виробничої та інвестиційної діяльності; - виконання зобов’язань перед бюджетними кредитними установами, страховими компаніями; - виявлення можливих внутрішніх фінансових резервів; - оцінки достатності збалансування доходів і видатків на виконання завдань; - здійснення контролю за фінансовим станом підприємства [121]. Стаття 140 ГКУ визначає джерела формування майна суб’єктів господарювання до них відноситься: грошові та матеріальні внески засновників; доходи від реалізації продукції; доходи від цінних паперів; капітальні вкладення і дотації з бюджетів та інші джерела, не заборонені законом. 21.Крім унітарних підприємств, органи місцевого самоврядування мають право створювати господарські товариства. Права та обов’язки щодо результатів діяльності такого товариства, розподіляється в залежності від розміру статутного внеску кожним з учасників. Але для того, щоб господарське товариство мало статус комунального товариства, органи місцевого самоврядування вносять внесок у статутний фонд в розмірі 51% коштів місцевого бюджету. Господарські товариства комунальної форми власності можуть утворюватись у формі акціонерного товариства та товариства з обмеженою відповідальністю [74]. Отже, так як комунальні підприємства, є суб’єктами господарювання і мають право отримувати прибуток, основне доходне джерело таких суб’єктів є плата за надані ними послуги. Розмір плати встановлюється відповідно до тарифів, які затверджують органи місцевого самоврядування (представником власника), згідно встановлених нормативів у нормативно-правових актах: Закон України «Про житлово-комунальні послуги» від 24.06.2004 року № 1875, Закон України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 року № 2807-ІV, Методичні рекомендації з планування собівартості робіт (послуг) на підприємствах і в організаціях житлово-комунального господарства, затв., наказом Держбуду України від 06.03.2002 року № 47, Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкової території, завт., Постановою кабінету міністрів України від 20.05 2009 року № 529, та ін. Не дивлячись на те, що питання тарифів врегульовано в численних нормативних актах на сьогодні це найактуальніша проблема. Оскільки для населення встановлені тарифи є зависокими, а комунальне господарство, постійно працює в режимі хронічної нестачі коштів. Для населення України проблема тарифів не тільки економічна, але й менталітету, звичка до низьких тарифів. Так за даними досліджень у 60-80 роки ХХ ст. тариф квартплати становив 13,5 коп. за м2 [122], населенням відшкодовувалось тільки 4% дійсної вартості житлово-комунальних послуг, сума, що залишилась, відшкодовувалась дотаціями з держбюджету. Тоді як у розвинених країнах Європи оплата житла зазвичай становить близько третини доходу сім’ї. У 90-ті роки внаслідок складної економічної ситуації, що виникла під час перехідного періоду держави, обумовила значне скорочення фінансування капіталовкладень, що призвело до високого ступеня зносу мереж водо-, тепло збереження, каналізації та інших основних засобів. Внаслідок затримок з виплатою заробітних плат населенню, особливо бюджетної сфери, держава відмінила стягнення пені за прострочення платежів та не застосовувала санкцій до боржників. З 2015 року була запроваджена програма житлових субсидій для малозабезпечених. Фінансування галузі житлово-комунального господарства проводилось за остаточним принципом. Відшкодування за надані пільги населенню в якості субсидії на оплату житлово-комунальних послуг з боку держави провадились з запізненням та у неповному обсязі. Тільки в м. Ірпінь Київської області дебіторська заборгованість за житлово-комунальні послуги склала біля 20 млн. грн., станом на 2016 рік у тому числі населення близько 15 млн. грн. [123]. Недофінансування галузі, призвело до вкрай важкого її стану. Кількість повністю амортизованих основних засобів в 1,5-2 рази більші, ніж в інших галузях, в аварійному стані перебувають близько третини водопровідно-каналізаційних та теплових мереж, 0,5 % житлових будинків знаходиться в аварійному та ветхому стані [122]. Наприклад, в м. Донецьк, потребують капітального ремонту 70 % житлового фонду, з них половина невідкладного [124]. В м. Каменське біля 10 років відсутнє центральне опалення і подача гарячої води, що привело до повного руйнування системи опалення та водопостачання, 80% ліфтів не працює. З 2010– 2017 рік протяжність ветхих і аварійних водопровідних мереж в Україні збільшилась на 10 тис. км і становить 34 % від їх загальної протяжності [125], оскільки їх будівництво здійснювалось в основному 50-80 роки ХХ ст., експлуатаційний ресурс їх становить 30-50 років. Ця ситуація призводить до значних непродуктивних втрат. Так витрати енергетичних ресурсів під час виробництва і надання ЖКП у 2-3 рази вища ніж у країнах Євросоюзу. На шляху до споживача втрачається біля 20% питної води та близько 30% теплової енергії. Така ситуація вимагає нового підходу до галузі житловокомунального господарства, як у фінансуванні, так і в управлінні. Застосування нових методів, підходів, використання інноваційних технологій економного споживання та сприятливого інвестиційного клімату. Необхідно переглянути та встановити економічно вигідні тарифи на оплату житлово-комунальних послуг для можливості комунальним підприємствам ЖКГ компенсувати свої втрати при їх наданні населенню. Оскільки сьогодні підприємства ЖКГ працює за збитковими тарифами, що призводить до занепаду галузі. 22.
  20. ТЕМА 2.3. Правове регулювання муніципального кредиту і муніципального боргу 1. Поняття, правові засади та форми муніципальних запозичень. Муніципальний кредит та муніципальний борг у бюджетному законодавстві об’єднуються змістом єдиної категорії «запозичення». Але ці поняття не є тотожними, а навпаки, фактично мають протилежну природу. Муніципальний кредит є одним із засобів залучення додаткових грошових коштів з метою фінансування законодавчо запланованих видатків, тобто джерелом доходних надходжень. У свою чергу муніципальний борг та кошти на його обслуговування закономірно слід відносити до видаткових статей місцевих бюджетів. Муніципальний кредит, як правило, з’являється через існування бюджетного дефіциту та необхідності його покриття; тоді як муніципальний борг, зазвичай, виникає із застосуванням муніципального кредиту та необхідністю його погашення1 . П. 8 ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування2 від 1985 року встановлює, що з метою фінансування інвестицій органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу. Згідно з цим принципом, уряди, які підписали Хартію (зокрема й Україна), зобов’язуються створити умови для розвитку комунального кредиту. Тобто основною метою виникнення кредитних відносин органів місцевого самоврядування визнається фінансування інвестицій. Такий нормативний підхід європейського законодавства цілком сприйнятий у національному, зокрема, згідно з нормами Бюджетного кодексу України запозичення до місцевих бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку (крім випадків отримання позичок для покриття тимчасових касових розривів), до основних витрат якого належать інвестиційні вкладення. Запозичення Верховної Ради АРК та органів місцевого самоврядування в свою чергу поділяються на внутрішні та зовнішні. При цьому правом на такі запозичення наділені лише міста та АРК. Так, внутрішні запозичення мають право здійснювати виключно Верховна Рада АРК та міські ради (за винятком випадків, передбачених ст. 73 Бюджетного кодексу); зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст із чисельністю населення понад 800 1 В Україні питанням правового регулюваняя державного і місцевого боргу присвячено докторську дисертацію І.Б. Заверухи (Київ, 2007). 2 Європейська Хартія місцевого самоврядування. - Страсбург: Рада Європи, 15 жовтня 1985р. Хартію ратифіковано Законом України від 15.07.1997року. Дата підписання: 06.11.1996. тис. мешканців, за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення запозичень. Ст. 73 Бюджетного кодексу України передбачена можливість здійснення запозичень (позичок) для всіх місцевих бюджетів, але виключно за дотриманням таких умов: • використання позичених коштів лише для покриття тимчасових касових розривів; • отримання їх лише в ході виконання загального фонду місцевого бюджету; • форма позички - лише короткотермінова (на термін до трьох місяців) і лише в межах поточного бюджетного періоду; • отримання позичок лише у фінансово-кредитних установах; • отримання позичок лише Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних рад і лише за рішенням Верховної Ради АРК чи відповідної місцевої ради; • отримання позичок у порядку, визначеному Міністерством фінансів України (сьогодні є чинним Порядок в редакції наказу Мінфіну від 09.08.2002 року № 6273 ). Тимчасовим касовим розривом визнається різниця між доходами й видатками помісячного розпису асигнувань загального фонду місцевого бюджету, що виникає у процесі його виконання, пов’язана з необхідністю здійснювати платежі впродовж поточного бюджетного періоду відповідно до бюджетних зобов’язань. Обсяг короткотермінових позичок не повинен перевищувати розміру касового розриву за вирахуванням наявного залишку готівкових коштів бюджету. Величина основної суми боргу місцевого бюджету, що виникатиме внаслідок короткотермінових запозичень, не може перевищувати 15 відсотків доходної частини загального фонду місцевого бюджету у плановому бюджетному періоді за вирахуванням міжбюджетних трансфертів. Відсоткова ставка за короткотерміновими позичками не може перевищувати облікової ставки НБУ більше ніж у 2,5 разу. Довгострокові та середньострокові запозичення до спеціальних фондів місцевих бюджетів (міських та бюджету АРК) здійснюються на визначену мету і підлягають обов’язковому поверненню. Держава не несе відповідальності по зобов’язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Проте існує можливість отримання місцевими органами влади середньострокових державних позичок за рахунок коштів єдиного 3 Порядок отримання короткотермінових позичок на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, затверджений// Наказом Міністерства фінансів України від 09.08.2002 року № 627 // Офіційний вісник України від 13.09.2002. - № 35. - С. 242. - Ст. 1673. казначейського рахунку (тому їх загальний обсяг не може перевищувати розміру оборотної касової готівки державного бюджету на встановлений поточний бюджетний період)4 . Такі середньострокові позички можуть надаватися на договірних умовах без нарахування відсотків за користування ними щомісяця за результатами виконання місцевих бюджетів на умовах повернення в обсязі невиконання розрахованих Мінфіном прогнозних надходжень доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Обсяг середньострокових позичок визначається за результатами виконання місцевих бюджетів наростаючим підсумком з початку року зі зменшенням на обсяг непогашених короткострокових позичок, отриманих на покриття тимчасових касових розривів з єдиного казначейського рахунку, а також раніше наданих, але не погашених середньострокових позичок. Відсоткові середньострокові та довгострокові запозичення до місцевих бюджетів здійснюються та погашаються лише за рахунок коштів бюджету розвитку. Порядок їх отримання врегульовано нормами Бюджетного кодексу України та Постанови КМУ « Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів»5 . Такі запозичення можуть здійснюватися у формі: 1) випуску облігацій внутрішніх місцевих позик; 2) укладання угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах. Рішення Верховної Ради АРК чи міської ради про здійснення запозичення повинно містити відомості про: •істотні умови запозичення: розмір запозичення, розмір основної суми боргу, відсотки за запозичення, а також строки їх сплати; •форму здійснення запозичення; •мету запозичення. Про наміри здійснити запозичення (або реструктуризацію боргових зобов’язань) за ним чи проведення іншої операції Верховна Рада АРК чи міська рада надсилає Мінфіну письмове повідомлення, до якого додає: 1) проект рішення про здійснення запозичення (або реструктуризацію боргових зобов’язань) за ним чи проведення іншої операції; 4 Порядок надання у 2006 році і погашення середньострокових безвідсоткових позичок місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2006 року № 230 // Офіційний вісник України. - 2006. - № 9.- С. 94. - Ст. 550. 5 Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів» від 24.02.2003 № 207 // Офіційний вісник України від 14.03.2003. - № 9. - С. 108. - Ст. 377. 2) обґрунтування відповідності запозичення або реструктуризації боргових зобов’язань за ним чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, щодо здатності в повному обсязі та у визначений строк виконати свої боргові зобов’язання; 3) копію звіту про виконання відповідного місцевого бюджету за рік, що передує року, в якому приймається рішення про здійснення запозичення або реструктуризацію боргових зобов’язань за ним чи проведення іншої операції; 3) інформацію про поточний стан виконання зобов’язань щодо погашення місцевого боргу, а також про стан розрахунків за місцевим боргом за попередні п’ять років; 4) обґрунтування доходів бюджету розвитку спеціального фонду місцевого бюджету, що будуть спрямовуватися на погашення основної суми місцевого боргу протягом всього періоду його погашення, до яких належать кошти від відчуження майна, що перебуває у комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що перебувають у власності відповідної територіальної громади; кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом України, та відсотки, сплачені за користування ними; 5) висновок рейтингового агентства щодо здатності Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи міської ради своєчасно і в повному обсязі здійснювати розрахунки за борговими зобов’язаннями. При цьому рейтинговим агентством вважається юридична особа (резидент або нерезидент), що спеціалізується виключно на наданні послуг з визначення кредитного рейтингу та інформаційно-аналітичних послуг, пов’язаних із забезпеченням діяльності з визначення кредитних рейтингів, та має розроблену шкалу, що забезпечує однозначне тлумачення кредитного рейтингу; методологію визначення кредитного рейтингу (тобто систему принципів та прийомів, що використовуються в процесі визначення рейтингу); інформаційну інфраструктуру, достатню для ефективного збирання, оброблення та аналізу даних; засоби поширення інформації, достатні для належного оприлюднення визначеного кредитного рейтингу, і проводить моніторинг подій, які можуть змінити кредитний рейтинг (відповідно до методології) будь-якого об’єкта. Відповідність юридичної особи цим ознакам має бути підтверджена експертним висновком або Світового банку, або Міжнародного валютного Фонду, або Європейського банку реконструкції та розвитку. У разі здійснення зовнішнього запозичення, крім інформації та зазначених документів, подається також довідка Держкомс-тату про чисельність населення міста на момент прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим та міською радою рішення про здійснення запозичення. Міністерство фінансів України протягом 20 робочих днів після отримання інформації та зазначених вище документів розглядає їх і проводить перевірку відповідності обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. За результатами розгляду та перевірок робиться висновок про відповідність або невідповідність проекту рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, який доводиться до відома відповідного органу. Під час розгляду інформації та документів у разі потреби Мінфін має право одержувати в установленому порядку додаткову інформацію, необхідну для підготовки висновку. У разі невідповідності рішення міської ради про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, Мінфін звертається у встановленому порядку до суду для визнання такого рішення незаконним.
  21. 2. Муніципальний кредит: поняття та правова природа. Відносини запозичення коштів до місцевих бюджетів складають поняття муніципального кредиту. Вони мають публічний характер, оскільки в межах таких відносин позичальники (муніципальним органам) залучають кошти для покриття потреб публічного характеру. Норми Бюджетного кодексу України передбачають «двонаправлену» можливість проведення кредитних операцій за рахунок бюджетних коштів органами влади: запозичення - операції, пов’язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають зобов’язання держави, Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування перед кредиторами - та кредитування за вирахуванням погашення - операції, пов’язані з наданням коштів з бюджету на умовах повернення, платності та строковості, внаслідок яких з’являються зобов’язання перед бюджетом, та операції, пов’язані з поверненням цих коштів до бюджету. Останні (кредитування за вирахуванням погашення), зокрема, належать до видаткових операцій, включають: надання внутрішніх кредитів; повернення внутрішніх кредитів; надання зовнішніх кредитів; здійснюються, як правило, за рахунок вільного залишку бюджетних коштів та регулюються, здебільшого у приватноправовому режимі. При цьому в такій діяльності обов’язково слід враховувати норми ч. 2 ст. 73, згідно з якими надання позичок з одного бюджету іншому забороняється; тому основними позичальниками бюджетних коштів можуть виступати державні підприємства, цільові не бюджетні державні фонди, нерезиденти. Муніципальний кредит необхідно виділяти із системи державного кредиту, незважаючи на формальну типовість економічної сутності та правового регулювання. Підставою для організаційного виокремлення муніципального кредиту з системи державного кредиту є сукупність власних фінансово-економічних прав, що випливають з гарантованої самостійності та полі-тико-правового статусу місцевого самоврядування1 . У такий спосіб для муніципального кредиту є характерними такі особливості: є складовою кредиту як ланки фінансової системи України; • є самостійною ланкою муніципальної фінансової системи; • призводить до виникнення муніципального боргу; • обов’язкова участь у відносинах органу місцевого самоврядування; 1 Кошель Д.Е. К вопросу о понятии и структуре муниципального кредита в Российской Федерации // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 4. В 3-х томах. Том 3. - М.: Юрист, 2004. - С. 609-613. • в регулюванні поєднує кредиту засади добровільності з імперативними приписами; • є одним із способів додаткового залучення коштів до місцевих бюджетів; • є додатковим джерелом фінансування муніципальних видатків; • відносини мають грошовий характер. Враховуючи вищесказане, муніципальний кредит можна визначити таким чином: муніципальний кредит — це відносини, пов’язані з залученням до місцевих бюджетів грошових коштів фізичних і юридичних осіб на умовах строковості, поворотності та платності, в результаті яких виникають боргові зобов’язання місцевого самоврядування як позичальників або гарантів. Варто зазначити, що муніципальний кредит має всі ознаки кредитних відносин: добровільний характер, договірні засади, існування засобів забезпечення (як правило, за рахунок комунального майна), платність, строковість, поворотність. Однак, уособлюючи форму публічної кредитної діяльності, він є принципово відмінною категорією від іншої розповсюдженої форми кредиту - банківського. Зокрема, основні відмінності між ними узагальнено можна викласти таким чином: Критерії розмежування Муніципальний кредит Банківський кредит Особа кредитора Юридичні та фізичні особи, зокрема банківські установи Банківська установа Особа боржника Верховна Рада АРК чи міська рада. В окремих випадках - інші місцеві ради Юридичні та фізичні особи, в тому числі держава та органи місцевого самоврядування Основна форма запозичення Випуск облігацій внутрішніх місцевих позик; - укладання угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах Укладання кредитного договору (в тому числі на умовах факторингу, лізингу) та інші кредитні операції (ч. 1 ст. 49 Закону України «Про банки і банківську діяльність »3) Мета запозичення Фінансування інвестицій (капітальні вкладення, внески у статутні фонди суб’єктів підприємницької діяльності); покриття Отримання коштів для оплати/придбання товарів (робіт, послуг), розвитку підприємництва тощо тимчасових касових розривів Порядок запозичення Урегульований нормами Бюджетного кодексу України, Постановою КМУ «Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бюджетів», Наказом Мінфіну «Про Порядок отримання короткотермінових позичок на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету» та іншими нормативними актами Врегульований нормами Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України та Закону України «Про банки і банківську діяльність»* Характер правового регулювання Первинним та превалюючим в організації кредиту (запозичень) є метод владних приписів Первинними та превалюючими є диспозитивні засади * Врегульований нормами Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України та Закону України «Про банки і банківську діяльність»2 Комплексність законодавства в сфері муніципального кредиту проявляється в об’єднанні ним сукупності правових норм, що регулюють бюджетні, податкові, цивільно-правові та інші пов’язані з ними відносини. Поворотність, оплатність, а також добровільний характер муніципального кредиту відрізняють його від інших доходних джерел місцевих бюджетів, зокрема, місцевих податків і зборів. Натомість, відносини кредитні у галузі муніципального кредиту є специфічними. Цивільний кодекс України'92 не визначає понять муніципального (чи державного) кредиту, а також не передбачає спеціальних видів угод, які б мали його опосередковувати. При цьому окремі риси, що йому притаманні, не характерні для цивільно-правових відносин. Так, муніципальні органи (позичальники) в одноосібному порядку встановлюють (змінюють) умови такого їх кредитування. Участь кредитора обмежується лише добровільним вступом у правовідносини муніципального кредиту. В таких правовідносинах приписи органів місцевого самоврядування не змінюються другою стороною. Потенційні кредитори можуть і не купувати 2 Закон України «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 5-6. — Ст. 30 . муніципальні цінні папери, але якщо купують, то тільки на умовах, установлених позичальником (органами місцевого самоврядування) . Способами забезпечення муніципального кредиту здебільшого виступає комунальне майно (нерухомість, земельні ділянки тощо) та/або майнові права. В такий спосіб випуск облігаційних позик або отримання банківського кредиту стають засобами залучення вільних грошових коштів юридичних та фізичних осіб у місцеві бюджети, насамперед за рахунок тимчасового «перетворення» майнових прав на комунальне майно у ліквідну (грошову) форму. Водночас практичним призначенням способів забезпечення місцевих запозичень є гарантування погашення боргових зобов’язань у випадку збитковості інвестиційного проекту та неспроможності органу місцевого самоврядування розплатитися з кредиторами за рахунок інших джерел. Необхідно враховувати, що об’єктом правовідносин муніципального кредиту є залучені грошові кошти органів місцевого3 самоврядування, з метою оформлення яких емітуються цінні папери або укладається кредитна угода. Тому відносини муніципального кредиту належать до предмета фінансового права. В свою чергу емітовані та випущені в обіг цінні папери стають об’єктом інших, аніж муніципальний кредит, правовідносин -цивільно-правових з купівлі-продажу, господарсько-правових з регулювання режиму обігу тощо. Наприклад, основним органом із спеціальною компетенцією щодо державного регулювання такої форми муніципального кредиту (здійснення запозичень до місцевих бюджетів), як випуск облігацій місцевих позик, є, відповідно, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (далі - ДКЦПФР). Зокрема, вона в установленому нею порядку здійснює реєстрацію випуску облігацій місцевих позик. Новий Закон України «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23 лютого 2006 року4 і встановлює, що облігація - це цінний папір, що посвідчує внесення його власником грошей, визначає відносини позики між власником облігації та емітентом, підтверджує зобов’язання емітента повернути власникові облігації її номінальну вартість у передбачений умовами розміщення облігацій строк та виплатити доход за облігацією, якщо інше не передбачено умовами розміщення. До облігацій місцевих позик належать облігації внутрішніх та зовнішніх місцевих позик. Рішення про розміщення облігацій місцевих позик приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим або міська рада відповідно до вимог, установлених бюджетним законодавством. Особливості погашення та 3 Цивільний кодекс України від 16.01.2003 11 Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356. 4 Ст. 7, 9, 37 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23.02.2006 // Відомості Верховної Ради. - 2006. — № 31. — Ст. 268. (Редакція від 04.06.2017) реалізації прав за облігаціями місцевих позик визначаються умовами їх розміщення. Муніципальні утворення України як українські емітенти можуть розміщувати цінні папери за межами України виключно на підставі дозволу ДКЦПФР. У свою чергу порядок реєстрації випуску облігацій внутрішньої місцевої позики та інформації про їх випуск у НКЦПФР, порядок подання звіту про результати розміщення випуску облігацій, звіту про погашення облігацій та скасування реєстрації випуску цих облігацій встановлюється Рішенням Рішення НКЦПФР «Про затвердження Положення про порядок здійснення емісії облігацій внутрішніх місцевих позик та від 29.04.2014 № 578»5 . Так, облігаціями внутрішньої місцевої позики є цінні папери, випущені Верховною Радою АРК або міською радою, що засвідчують внесення їх власниками грошових коштів і підтверджують зобов’язання емітента відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного папера в передбачений у них строк із виплатою фіксованого процента (якщо інше не передбачено умовами випуску). Кошти від випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, позики та кредити, які отримують органи місцевого самоврядування в банківських установах, залучаються лише для фінансування відповідного місцевого бюджету з обов’язковим включенням до бюджету витрат на обслуговування зазначених позик та кредитів6 ; кошти від розміщення облігацій, які отримує емітент, залучаються до фінансування бюджету розвитку відповідного місцевого бюджету. Випуск і розміщення облігацій внутрішніх місцевих позик дозволяє вирішити низку проблем органів місцевого самоврядування, а саме: • політичні (позбавлення залежності регіонів від дотацій і субвенцій з державного бюджету; підвищення авторитету органів місцевої влади, а, відповідно, і соціальної стабільності в регіоні у випадку вдалого проведення запозичень); • бюджетні (покриття дефіциту бюджету; пом’якшення наслідків нерівномірного надходження коштів до бюджетів; часткове вирішення проблем взаєморозрахунків; залучення додаткових фінансових ресурсів без збільшення податкового тягаря); • інвестиційні (фінансування інвестиційних проектів, а також об’єктів соціальної інфраструктури; активізація місцевого фондового ринку); 5 Про затвердження Положення про порядок здійснення емісії облігацій внутрішніх місцевих позик та їх [...] НКЦПФР; Рішення, Положення, Свідоцтво від 29.04.2014 № 578 (Редакція від 06.11.2015) 6 Указ Президента України від 18.06.1998 № 655/98 «Про впорядкування внутрішніх та зовнішніх запозичень, що провадяться органами місцевого самоврядування» // Офіційний вісник України від 09.07.1998 - № 25. -С. 9. • соціальні (фінансування соціальних програм; створення нових робочих місць; створення надійного інструменту для ефективного захисту коштів населення від знецінення)'96. Емітентом облігацій внутрішніх місцевих позик є Верховна Рада Автономної Республіки Крим або міська рада, яка прийняла рішення про здійснення запозичення до місцевого бюджету у формі випуску облігацій, випустила їх від свого імені та несе зобов’язання, які виникають згідно з умовами випуску облігацій. Емітент має право на випуск облігацій з моменту реєстрації цього випуску в реєструючому органі за умови отримання висновку Міністерства фінансів України про відповідність проекту рішення про здійснення запозичень вимогам, установленим бюджетним законодавством. Облігації можуть випускатися на пред’явника в документарній формі або в бездокументарній формі з іменною ідентифікацією власників на підставі облікового реєстру власників у зберігача. Реєстрація випуску облігацій та інформації про їх випуск, що здійснюється реєструючим органом, не може розглядатися як гарантія вартості цих облігацій. Реєстрація випуску облігацій та інформації про їх випуск має бути здійснена не пізніше ніж за 30 днів з моменту подання заяви з доданням необхідних документів. Процедура здійснення випуску облігацій включає таку послідовність дій: 1) отримання в Міністерстві фінансів України висновку щодо відповідності проекту рішення про здійснення запозичень вимогам, установленим бюджетним законодавством; 2) прийняття Радою рішення про здійснення запозичень, у тому числі у формі випуску облігацій; 3) оформлення та затвердження інформації про випуск облігацій; 4) реєстрація в реєструючому органі випуску облігацій та інформації про їх випуск; 5) опублікування зареєстрованої інформації про випуск облігацій; 6) виготовлення бланків сертифікатів облігацій (у разі випуску облігацій у документарній формі) або розміщення глобального сертифіката (у разі випуску облігацій у бездокументарній формі); 7) розміщення облігацій, що здійснюється у термін, зазначений в інформації про випуск облігацій; 8) подання до реєструючого органу звіту про результати розміщення випуску облігацій у строки та в порядку, передбачені Положенням НКЦПФР; 9) погашення облігацій, що здійснюється у термін, зазначений в інформації про випуск облігацій; 10) подання до реєструючого органу звіту (звітів) про погашення облігацій у передбачені строки та в передбаченому порядку; 11) подання до реєструючого органу документів на скасування реєстрації випуску облігацій. Якщо жодна облігація не була розміщена, документи на скасування реєстрації випуску облігацій подаються одночасно зі звітом про результати розміщення випуску облігацій. Державний контроль за діяльністю з випуску та обігу облігацій внутрішньої місцевої позики здійснює НКЦПФР. Як приклад подібної місцевої позики можна навести перший офіційно зареєстрований випуск - облігації місцевої позики м. Бровари Київської області. До продажу було запропоновано 200 облігацій серії А-1 номінальною вартістю 1 тис. грн. та 160 облігацій серії А-2 номінальною вартістю 5 тис. грн. Строк обігу позики був встановлений 1 рік, ставка доходності - 27% річних. Доход виплачувався при погашенні облігацій. У вітчизняній практиці існує й така форма муніципального кредиту, як надання гарантій. Так, за рахунок коштів місцевих бюджетів їх можуть надавати Рада міністрів АРК в особі Міністра фінансів АРК та міські ради в особі керівників їхніх виконавчих органів щодо виконання боргових зобов’язань юридичним особам у межах повноважень, наданих таким посадовим особам законом про державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб’єктів. Таким чином, муніципальні гарантії засновуються на принципах банківського кредитування7 (банківської гарантії). Але надання муніципальних гарантій фактично прирівнюється й до відносин здійснення запозичень органами місцевого самоврядування, оскільки опосередковано створює боргові зобов’язання муніципальних утворень та може призвести до збільшення місцевого боргу. Діяльність з надання гарантій сьогодні значно обмежується та суворо контролюється. Зокрема, після виникнення у великій кількості простроченої заборгованості суб’єктів господарської діяльності, яку як гарантію вимушені були погашати держава та муніципальні утворення за рахунок коштів відповідних бюджетів, Верховна Рада України у законах України про державний бюджет забороняє надавати такі гарантії. Так, Закон України «Про Державний бюджет України на 2006 рік»8 встановлює, що у 2006 році надання гарантій Ради міністрів Автономної Республіки Крим та гарантій органів місцевого самоврядування не здійснюється, окрім гарантій за кредитами, які надаються міжнародними фінансовими організаціями або на умовах співфінансування разом із міжнародними фінансовими організаціями, а також за зобов’язаннями державної іпотечної установи (ст. 15). 7 Воронова Л.К. Фінансове право України: Підручник. - К.: Прецедент; Моя книга, 2006. - С. 319. 8 Закон України «Про Державний бюджет на 2006 рік» від 20.12.2005 // Відомості Верховної Ради України. - 2006. - № 9, 10-11.- Ст. 96.
  22. 3. Поняття та складові місцевого боргу. Способи управління. Місцевим боргом визнається загальна сума заборгованості АРК чи територіальної громади міста, що складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань АРК чи територіальної громади міста, включаючи боргові зобов’язання, що вступають у дію в результаті наданих гарантій за кредитами, або зобов’язань, які виникають на підставі законодавства або договору. Як було вже нами зазначено, до складу підстав боргових зобов’язань місцевого самоврядування включається й надання гарантій за кредитами. Це є характерним для природи кредитних відносин як у банківській діяльності, так і в усій публічній сфері (державних та муніципальних кредитів). При цьому в законодавстві міститься норма, що надання Міністерством фінансів України висновку щодо відповідності проекту рішення про здійснення запозичення чи проведення іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, (в процесі процедури оформлення місцевих запозичень), не стає гарантією держави або Мінфіну виконання зобов’язань чи підтвердженням платоспроможності позичальника (місцевого самоврядування), отже, жодною мірою не входитиме до складу боргових зобов’язань держави. Видатки на обслуговування муніципального боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету. Однак видатки на погашення місцевих запозичень проводяться лише зі спеціального фонду бюджету, а саме бюджету розвитку (ст. 71 БК). Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів з його обслуговування, обумовленої договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років. Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. З метою проведення ефективної фінансової політики у сфері муніципального боргу особливого значення набувають відносини управління ним, що здійснюється уповноваженими органами місцевого самоврядування. Діяльність з управління муніципальним боргом доцільно розглядати в широкому й вузькому розумінні. Перше, зокрема, охоплює формування й здійснення фінансової політики, спрямованої на регулювання діяльності органів місцевого самоврядування зі здійснення запозичень. Окремо слід зазначити, що, крім органів місцевого самоврядування, і держава володіє визначеним набором повноважень для провадження власної політики у сфері муніципальної кредитної діяльності. Зокрема, одним з важливих механізмів управління муніципальним боргом стає правове регулювання державою фінансової самостійності місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення; бюджетне й податкове регулювання, що дозволяє забезпечити збалансовані мінімальні бюджети. 1 Саме внаслідок здійснення державної політики з управління муніципальним боргом окреслюються основні принципи, умови й масштаби здійснення муніципальний запозичень. Фінансова ж політика органів місцевого самоврядування формується та здійснюється на засадах самостійності, але з урахуванням умов та принципів, запроваджених у державі. Управління муніципальним боргом у вузькому розумінні, таким чином, слід розуміти як сукупність відносин за безпосередньою участю органів місцевого самоврядування, пов’язаних зі здійсненням та погашенням запозичень, обслуговуванням боргу, а також проведенням змін умов та/або строків по розміщених запозиченнях. Здійснюючи управління муніципальним боргом, органи місцевого самоврядування вирішують, зокрема, такі завдання: • зменшення вартості боргу для органу місцевого самоврядування як позичальника; • варіативне зменшення/збільшення об’ємів муніципальних запозичень; • забезпечення своєчасного та повного повернення залучених коштів; розумне розміщення муніципальних цінних паперів; • недопущення знецінення муніципальних зобов’язань, зокрема цінних паперів; • ефективне використання залучених коштів через муніципальні запозичення; • контроль за цільовим використанням залучених коштів через муніципальні запозичення; • найповніше фінансове забезпечення завдань та функцій місцевого самоврядування за рахунок залучених коштів. Управління муніципальним боргом, як і будь-який інший управлінський процес, складається з послідовних стадій, серед яких, зокрема, можна виокремити такі: а) визначення потреби у залученні коштів; б) визначення способу запозичень і кредитора (кредиторів); в) використання запозичених коштів за цільовим призначенням; г) обслуговування боргу; д) погашення боргу; е) контроль за використанням залучених коштів та погашенням боргу. Кожна з цих стадій є невід’ємною складовою процесів управління як муніципальним боргом, так і муніципальними запозиченнями взагалі. У світовій практиці найбільш розповсюдженими операціями з управління муніципальним боргом є: 1) рефінансування - випуск нових позик з метою покриття раніше випущених боргових зобов’язань; 1 Крохина ЮА. Финансовое право России: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2004. - С. 607. 2) конверсія - зміна розміру доходності позики (може здійснюватися як у бік зниження, так і бік підвищення відсоткової ставки доходу); 3) консолідація - зміна строків дії раніше випущених позик; 4) уніфікування - обмін кількох раніше випущених позик на одну нову; 5) анулювання - повна відмова від боргових зобов’язань; 6) реструктуризація боргових зобов’язань2 . Українське законодавство передбачає можливість проведення реструктуризації боргових зобов’язань за місцевими запозиченням. Даними заходами є будь-яка зміна істотних умов запозичення Верховною Радою Автономної Республіки Крим чи міською радою за згодою кредитора (кредиторів), якщо інше не передбачено умовами запозичення або законодавством. У загальному вигляді реструктуризація муніципального боргу означає погашення боргових зобов’язань муніципальних утворень через одночасне здійснення запозичень із встановленням нових умов таких запозичень, зокрема, в обслуговуванні та строках погашення. Українським законодавством додатково спеціально встановлюється, що реструктуризація боргових зобов’язань за запозиченням, проведена за згодою кредитора (кредиторів) з дотриманням нормативно встановлених умов, не вважається новим запозиченням. Необхідність реструктуризації муніципального боргу з’являється при виникненні фінансових ускладнень із його погашенням. Реструктуризація муніципального боргу може здійснюватися з частковим списанням або скороченням суми основного боргу. При цьому, за законодавством України, реструктуризація боргових зобов’язань за запозиченням у формі випуску облігацій внутрішніх місцевих позик не повинна призводити до збільшення місцевого боргу. У разі зміни істотних умов запозичення у формі випуску облігацій внутрішньої місцевої позики позичальник повинен зареєструвати відповідні зміни у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку. 2 дриашвили Н.Д. Финансовое право: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - С. 187.
  23. 4. Світовий досвід проведення муніципальних запозичень. Зарубіжна практика місцевих запозичень демонструє широке їх використання, а також значний попит потенційних інвесторів на подібне розміщення коштів. Найбільш розповсюдженими їх формами є випуск облігацій місцевої позики та комунальний банківський кредит. До інших видів муніципальних позик належать також угоди оренди, лізингу обладнання та майна, податкові позики тощо. Найбільш розвинена практика муніципальних облігацій у США. Не в останню чергу це зумовлено численними податковими пільгами: процентні платежі по муніципальних облігаціях не обкладаються прибутковим податком; облігації звільняються від обкладення податками штатів і місцевих органів влади у випадку, якщо їх держатель проживає у штаті, де здійснювалася емісія1 . Муніципальні облігації США складаються з цінних паперів, випущених містами, округами, маленькими містечками, шкільними районами і органами управління платними автодорогами. Більшість органів влади продають облігації для фінансування своїх проектів - будівництва шкіл та інших громадських будівель, інфраструктури, житла. Склалося два основних типи облігацій місцевого самоврядування залежно від ступеня забезпеченості: • облігації загального боргу (general obligation bonds), які користуються повною довірою, повністю забезпечуються податками, що стягуються на відповідній території; • доходні (revenue) облігації, забезпечені майбутніми платежами за послуги, що будуть надаватися завдяки реалізації проекту, або доходом від певного об’єкта, що профі-нансований випуском облігаційної позики, наприклад, зі зборів, що стягуються на платних автошляхах. Можливість муніципалітету емітувати облігації у США прямо пропорційна його ієрархічному місцю та обсягу його повноважень. 1 Тъюлз Р., Брэдли Э., Тъюлз Т. Фондовый рынок. - 6-е изд.: Пер. с англ. -М.: ИНФРА-М, 2000. - С. 68. Наприклад, облігації загального боргу муніципалітетів держав-мегаполісів розповсюджені ширше, ніж цінні папери муніципалітетів невеликих містечок2 . У такий спосіб розмір місцевої позики (обсяг емітованих облігацій) фактично не залежить від обсягу потреб фінансування в регіоні. Муніципальні запозичення Канади ґрунтуються на законах провінцій. У більшості випадків конкретна позика має бути санкціонована провінцією. Винятком є короткострокові позички, що призначені для покриття поточних витрат; однак у такому випадку обмежується сума, що може бути узята в борг. Муніципальні боргові зобов’язання випускаються за узгодженням із провінцією або (для великих міст) через фінансового агента3 . В окремих провінціях виплата суми боргу та відсотка по боргових зобов’язаннях муніципалітету може гарантуватися провінційним урядом. Влада провінції може навіть викупити боргові зобов’язання у місцевої влади або надати кошти для кредитів, яке місто може брати для визначених цілей. В Європі ринок муніципальних облігацій широко розвинений у Німеччині та Франції. Вважається, що німецькі міста епохи середньовіччя стали родоначальниками муніципальних цінних паперів у світі. У цій країні, так само як і у Франції, муніципалітети мають право на здійснення запозичень без попереднього узгодження з центральним урядом, але при цьому мають бути дотримані певні правила. Наприклад, у Конституції Німеччини міститься вказівка на те, що напрями муніципальних запозичень мають носити виключно інвестиційний характері. Муніципальні облігації Німеччини (Kommunalobligationen): залізничні (Bundesbahn), поштові (Bundespost) та інші облігації складають квазіпублічний сектор німецького фондового ринку. У Франції облігації муніципальних позик емітуються у складі неурядових цінних паперів, до кола яких, окрім цінних паперів фінансових інститутів, 2 Хмыз О.В. Международный рынок капиталов: Монография. - М.: ПРИОР, 2002.-С. 314. 3 Стрик Дж. Государственные финансы Канады. / Пер. с англ.; Общ. ред. АЛ.Кудрина, ВДДзгоева. - М.: Экономика, 2000. - С. 352. 204 Музика О. Місцеві запозичення: Україна і зарубіжний досвід // Юридичний вісник України // Інформаційно-правовий банк. - 2005. - № 9 (505). - С. 32. входять: цінні папери регіональних та муніципальних фінансових агентств, в основному компанії Credit Local та її дочірньої фірми FLORAL; державні комунальні облігації (облігації «громадського користування») - в основному залізничної компанії SNCF (Socmtfi Nationale des Chemins de Fer), ЕІйсїгісіШ de France Carbonnade de France. Ринок публічних комунальних (або муніципальних) облігацій Польщі — середньо- і довгострокових цінних боргових паперів, які випускаються органами місцевого самоврядування, -становить значну частку ринку капіталу. Зазначене джерело доходів на польському ринку з’явилося приблизно у XIX ст., коли великі міста випускали власні облігації з метою отримання ресурсів на розбудову міської інфраструктури. Нині метою емісії публічних комунальних облігацій є отримання грошових ресурсів га фінансування інвестицій у таких сферах: 1) будівництво, модернізація та ремонт доріг; 2) публічний транспорт і комунікаційні інфраструктури; 3) житлове господарство; 4) комунальне господарство та охорона довкілля, зокрема розбудова санітарної каналізації (ці сфери фінансуються, як правило, разом із коштами з фондів Євросоюзу); 5) освіта; 6) охорона здоров’я; 7) культура та мистецтво, фізична культура, туризм і спорт; 8) громадська безпека та протипожежна охорона4 . Боргові зобов’язання муніципальних утворень у Російській Федерації існують у формах: кредитних угод та договорів, укладених муніципальним утворенням; позик муніципального утворення, здійснених шляхом випуску цінних паперів від імені муніципального утворення; договорів про надання муніципальних гарантій, договорів поруки муніципального утворення по забезпеченню виконання зобов’язань третіми особами; боргових зобов’язань юридичних осіб, переоформлених у муніципальний борг на підставі правових актів органів місцевого самоврядування5 . Найпоширенішими облігаційними 4 Кшиштоф Цєйпа-Знаміровські. Значення комунальних облігацій у функціонуванні великих міст Польщі // Управління великими містами: адміністрування та безпосередня демократія (проблеми теорії і практики): Матеріал II україно-польської конференції (Львів 4-5 грудня 2003 р.).~ Львів, 2004. - С. 351, 362. 5 Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы: Учебник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2000. - 422-441 с. запозиченнями місцевих бюджетів у РФ є муніципальні земельні облігації: земельні безвідсоткові облігації, земельні відсоткові облігації, земельні іпотечні облігації, житлові іпотечні облігації. їх застосування спрямовано не тільки на залучення місцевими бюджетами коштів для освоєння територій та реалізації інвестиційних проектів, пов’язаних із благоустроєм земель, а й на розвиток російського земельного ринку, а також розширення фінансового обігу за рахунок майнових права, що виступають забезпеченням таких облігацій. У законодавстві Російської Федерації не передбачена можливість здійснювати зовнішні запозичення для місцевих бюджетів, а існує класифікація джерел зовнішнього фінансування лише для федерального та регіональних бюджетів. У зарубіжних країнах сформувалося кілька форм комунального банківського кредиту: кредити комунальних банків, державних комунальних банків, комунальні кредити комерційних банків, взаємний комунальний кредит, а також жирообіг і кредити жиробанків. Особливо розповсюдженими у зарубіжній практиці є муніципальні банки взаємного кредиту (Швеція, Німеччина, Франція) та жиробанки (жироцентралі). Останні, зокрема, опосередковують безготівкові взаємні розрахунки місцевих громад. Передумовою появи жиробанків було те, що комуни, общини, громади виступали контрагентами, користувалися послугами та продукцією одна одної і відповідно, оплачували ці послуги та продукцію. Якщо ці комуни, общини та громади будуть тримати свої рахунки в одному жиробанку, то з’являється можливість покриття взаємних зобов’язань без грошей, у формі взаємозаліків на спеціальних поточних рахунках. Завдяки такій системі розрахунків у жироцентралі можуть виявитися вільні кошти і на кредитування цих комун, общин та громад6 . В Європейському регіоні також розповсюджена практика існування комерційних банків, що спеціалізуються виключно на кредитуванні органів місцевого самоврядування, а також створення муніципальних 6 Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник -К.: Знання, КОО, 1999. - С. 216. фінансових установ, заснованих органами місцевого самоврядування (Австрія, Франція, Німеччина, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Швейцарія, Польща). Натомість в окремих розвинених країна, наприклад США, взагалі немає комунальних банків. Така ситуація пояснюється історичним переважним розвитком у країнах англо-американської системи фондового ринку, тоді як в Європі здебільшого поширене банківське кредитування всіх економічних процесів. Таким чином, муніципальний кредит є додатковим способом залучення коштів місцевими бюджетами, але, на відміну від інших доходних джерел, обов’язково передбачає дотримання визначених процедурних умов, а також має цільовий характер. Здійснення таких місцевих запозичень у різних формах призводить до виникнення муніципального боргу; останній у свою чергу як публічна категорія, крім власне погашення, передбачає можливість існування різноманітних способів управління (обслуговування, трансформації, скорочення тощо). Вітчизняний ринок місцевих запозичень, порівняно із зарубіжною практикою, практично не розвинений: випуск запозичень орієнтований, передусім, на потреби місцевих бюджетів, а не на попит, очікування інвесторів; доступ місцевих органів влади на ринок запозичень є суттєво обмеженими (в обсязі, строках тощо). Покращанню ситуації сприятиме підвищення довіри до форм муніципального кредиту та їх емітентів, розширення можливостей місцевого самоврядування на фінансовому (в тому числі фондовому) ринку, а також проектне та інвестиційне зацікавлення споживачів.
  24. 1. Теоретико-правове визначення місцевих податків і зборів в Україні Місцеві податки і збори у зв’язку з тим, що є основним джерелом формування доходів місцевих бюджетів, відіграють велике значення у досягненні фінансової незалежності та самостійності територіальноадміністративних одиниць. Вони виконують не лише фіскальну, контрольну, регулюючу, розподільчу, стимулюючу, накопичувальну, а й децентралізуючи функції. За своєю суттю розподіл джерел доходів між державним та місцевими бюджетами є однією з причин виникнення місцевих податків та зборів. У науковій літературі використовуються такі терміни як «місцева податкова система», «місцеве оподаткування», «податкова система місцевих органів влади». Зазвичай їх використовують для позначення переліку місцевих податків та зборів та процесу їх адміністрування. Під місцевим адмініструванням слід розуміти сукупність встановлених у державі податків і зборів, та процес їх адміністрування в межах певної території. У той же час слід пам’ятати, що в межах певної території адмініструються як місцеві, так і загальнодержавні податки і збори. Правое регулювання місцевих податків та зборів має певну специфіку, оскільки здійснюється на двох рівнях: на загальнодержавному і місцевому. По-переш, держава визначає вичерпний перелік таких обов’язкових платежів, коло платників, об’єкти оподаткування, граничні розміри ставок. По-друге, місцеві органи влади, реалізуючи надані державою повноваження, встановлюють і детально регламентують механізми справляння окремо кожного з податків і зборів, а також уводять їх у дію. При законодавчому регулюванні системи місцевих податків і зборів слід враховувати низку факторів: 1) закріплення за місцевими бюджетами таких доходних джерел, що забезпечували б стабільне надходження доходів і фінансування власних повноважень місцевих органів; 2) взаємозв’язок інтересів держави та місцевого самоврядування при обмеженні необґрунтованого впливу державної влади на місцеве оподаткування; 3) доцільність та обґрунтованість уведення місцевих податків і зборів на відповідній території; 4) домірність сум коштів, що надходять до бюджетів від таких податків і зборів з витратами по їхньому справлянню держави і місцевого самоврядування, тощо. Нормативно-правове регулювання місцевих податків умовно можна поділити на 2 етапи: – етап до прийняття Податкового кодексу України (1991-2010 рр.); – етап після прийняття Податкового кодексу України (з 2011 р. по теперішній час). Законом України «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР, Союзу РСР та місцеве самоврядування» від 07.12.1990 р.: визначено перелік податків, які зараховуються до місцевих бюджетів. Переліку самих же місцевих податків і зборів цей нормативний акт не містив. У Законі України «Про систему оподаткування» від 25.06.1991 р. у первинній редакції не вказувалися види місцевих податків і зборів. У 1993 р. Декретом Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» втілився новий підхід до оподаткування місцевими податками та зборами, який передбачав введення 2 місцевих податків і 14 місцевих зборів. Згодом до Закону України «Про систему оподаткування» включили положення такого змісту: до місцевих податків належать податок з реклами, комунальний податок, податок на нерухоме майно (нерухомість), відмінне від земельної ділянки. До місцевих зборів (обов’язкових платежів) належать збір за припарковування автотранспорту, ринковий збір, збір за видачу ордера на квартиру, курортний збір, збір за участь в бігах на іподромі, збір за виграш в бігах на іподромі, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, збір за право використання місцевої символіки, збір за право проведення кіно- і телезйомок, збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг, збір з власників собак, збір за проїзд територію прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон. З червня 1993 року цей перелік поповнився ще одним – податком із продажу імпортних товарів. Не дивлячись на закріплення переліку місцевих податків та зборів, сам механізм їх справляння не був виписаний. З прийняттям у 1996 р. Конституції України (ст. 143) та підписання у м. Страсбурзі Європейської хартії місцевого самоврядування за органами місцевого самоврядування закріпилося право на власні фінансові ресурси. Відповідно до п. 24 ч. 1 ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування» ці питання вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Конкретний перелік податків та зборів, які входять до складу доходів загального фонду бюджетів органів місцевого самоврядування, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, визначені ст. 64 та 69¹ Бюджетного кодексу України. Указом Президента України від 25.05.1999 р. «Про місцеві податки і збори» було врегульовано мінімальні та граничні ставки платежів, обов’язкові пільги, порядок нарахування, сплати та контролю за надходженням місцевих податків та зборів. Крім того, з переліку було виключено збори на проведення кіно- і телезйомок, за участь в бігах на іподромі, збір за виграш в бігах на іподромі, збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, з власників собак. Замість неефективних зборів запропоновано введення нових – за здійснення закордонного туризму, за виділення земельних ділянок для будівництва об’єктів виробничого і невиробничого призначення, індивідуального житла і гаражів у населених пунктах. Проте цей указ було відхилено постановою Верховної Ради України. Податковий кодекс України, що набув чинності з 01 січня 2011 р., докорінно змінив систему місцевого оподаткування, скасувавши Закон України «Про систему оподаткування», Декрет Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори, та низку інших нормативно-правових актів. На відміну від попереднього законодавства, згідно з яким органи місцевого самоврядування самостійно встановлювали та визначали порядок сплати місцевих податків та зборів відповідно до переліку та в межах установлених граничних розмірів, у п. 10.2 та п. 10.3 ст. 10 Податкового кодексу України зазначається, місцеві ради обов’язково установлюють єдиний податок та податок на майно (в частині транспортного податку та плати за землю). Місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього Кодексу щодо встановлення податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору. За приписами ст. 12 Податкового кодексу України: сільські, селищні, міські ради та ради об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів; офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням передбачених строків. Протягом 10 днів з дня оприлюднення рішення про встановлення місцевих податків та зборів його копію потрібно надіслати до контролюючого органу, в якому перебувають на обліку платники відповідних місцевих податків та зборів. Рішення про встановлення місцевих податків та зборів має бути офіційно оприлюднено до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування встановлюваних податків та зборів. В іншому разі норми відповідних рішень будуть застосовуватися не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим періодом. У разі якщо місцева рада не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, до моменту прийняття рішення вони будуть справлятися виходячи з норм Податкового кодексу України із застосуванням мінімальних ставок. А от плата за землю в такому випадку має справлятися із застосуванням ставок, що діяли до 31 грудня року, котрий передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю. Відповідно до норм Податкового кодексу України (ч.3 ст. 8) до місцевих належать податки та збори, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, визначених цим Кодексом, рішеннями сільських, селищних, міських рад та рад об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, у межах їх повноважень і є обов’язковими до сплати на території відповідних територіальних громад. Згідно з ст. 10 Податкового кодексу в Україні на сьогоднішній день діють 2 місцевих податки та 2 місцевих збори. З 2015 року до місцевих податків в Україні віднесено податок на майно, який є основним місцевим податком в державах-членах ЄС, та єдиний податок. До місцевих зборів належать збір за місця для паркування транспортних засобів та туристичний збір. Проте фактично діє 4 місцевих податки, оскільки відповідно до п. 265.1 ст. 265 Податкового кодексу України податок на майно складається з: – податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (пп. 265.1.1. п. 265.1 ст. 265); – транспортного податку (пп. 265.1.2. п. 265.1 ст. 265); – плати за землю (пп. 265.1.3. п. 265.1 ст. 265). Як відомо, основною відмінністю податку та збору є його без еквівалентний характер, тобто платниками зборів отримується в обмін спеціальна вигода, у тому числі внаслідок вчинення на користь таких осіб державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами та особами юридично значимих дій. Зобразимо це схематично: Під час встановлення податків та зборів обов’язково слід визначити такі елементи: – платники податку; – об’єкт оподаткування; – база оподаткування; – ставка податку; – порядок обчислення податку; – податковий період; – строк та порядок сплати податку; – строк та порядок подання звітності про обчислення і сплату податку. Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки Загальні вимоги до справляння податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, встановлено ст. 266 ПКУ. Платники – фізичні та юридичні особи, в тому числі нерезиденти, які є власниками об’єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, розташованих на території відповідної місцевої ради. Об’єкт – об’єкт житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі його частка. У свою чергу, до об’єктів житлової нерухомості належать будівлі, віднесені відповідно до законодавства до житлового фонду (житлові будинки, прибудови до житлових будинків, квартири, котеджі, кімнати у багатосімейних (комунальних) квартирах), а також дачні та садові будинки. До об’єктів нежитлової нерухомості відносяться будівлі, приміщення, що не віднесені відповідно до законодавства до житлового фонду (будівлі готельні, будівлі офісні, будівлі торговельні, будівлі для публічних виступів, будівлі промислові та склади, гаражі, господарські (присадибні) будівлі тощо). Не є об’єктом оподаткування: пп.262.2.2. п. 262.2 ст. 262 ПКУ. Поряд із цим пп. 266.4.1 п. 266.4 ст. 266 ПКУ встановлено загальні пільги для фізичних осіб-платників цього податку, незалежно від їх майнового стану та рівня доходів. Так, база оподаткування об’єкта/об’єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток, що перебувають у власності фізичної особи, зменшується: – для квартири/квартир незалежно від їх кількості – на 60 м²; – для житлового будинку/будинків незалежно від їх кількості – на 120 м²; – для різних типів об’єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток, – на 180 м². Таке зменшення надається один раз за кожний базовий податковий (звітний) період (рік). База оподаткування – загальна площа об’єкта житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі його часток. Ставки податку для об’єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об’єктів нерухомості у розмірі, що не перевищує 1,5 відсотка розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 квадратний метр бази оподаткування. Базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному року. Порядок обчислення суми податку – п. 266.7 ст. 266 ПКУ. Податок сплачується за місцем розташування об’єкта/об’єктів оподаткування і зараховується до відповідного бюджету згідно з положеннями Бюджетного кодексу України. Транспортний податок Платники – фізичні та юридичні особи, в тому числі нерезиденти, які мають зареєстровані в Україні згідно з чинним законодавством власні легкові автомобілі, що відповідно до пп. 267.2.1 п. 267.2 ст. 267 ПКУ є об’єктами оподаткування. Об’єкт – легкові автомобілі, з року випуску яких минуло не більше п’яти років (включно) та середньоринкова вартість яких становить понад 375 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня податкового (звітного) року. База оподаткування – легковий автомобіль, що є об’єктом оподаткування відповідно до пп. 267.2.1 п. 267.2 ст. 267 ПКУ. Ставка податку встановлюється з розрахунку на календарний рік у розмірі 25 000 гривень за кожен легковий автомобіль, що є об’єктом оподаткування відповідно до пп. 267.2.1 п. 267.2 ст. 267. Базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному року. Обчислення суми податку з об’єкта/об’єктів оподаткування фізичних осіб здійснюється контролюючим органом за місцем реєстрації платника податку. Податок сплачується за місцем реєстрації об’єктів оподаткування і зараховується до відповідного бюджету згідно з положеннями Бюджетного кодексу України. Транспортний податок сплачується: а) фізичними особами - протягом 60 днів з дня вручення податкового повідомлення-рішення; б) юридичними особами - авансовими внесками щокварталу до 30 числа місяця, що наступає за звітним кварталом, які відображаються в річній податковій декларації. Туристичний збір Платники – громадяни України, іноземці, а також особи без громадянства, які прибувають на територію адміністративно-територіальної одиниці, на якій діє рішення сільської, селищної, міської ради або ради об’єднаної територіальної громади, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, про встановлення туристичного збору, та отримують (споживають) послуги з тимчасового проживання (ночівлі) із зобов’язанням залишити місце перебування в зазначений строк. Не виступають платниками: пп. 268.2.2 п. 268.2 ст. 268 ПКУ. Податкові агенти : п. 268.5 ст. 268 ПКУ. Ставка встановлюється у розмірі від 0,5 до 1 відсотка до бази справляння збору, визначеної п. 268.4 ст. 268 ПКУ. База справляння – вартість усього періоду проживання (ночівлі) в місцях, визначених пп. 268.5.1 п. 268. 5 ст. 268 ПКУ, за вирахуванням податку на додану вартість. Податкові агенти справляють збір під час надання послуг, пов’язаних з тимчасовим проживанням (ночівлею), і зазначають суму сплаченого збору окремим рядком у рахунку (квитанції) на проживання. Збір за місця для паркування транспортних засобів Платники збору – юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи - підприємці, які згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках. Об’єкт – земельна ділянка, яка згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, спеціально відведена для забезпечення паркування транспортних засобів на автомобільних дорогах загального користування, тротуарах або інших місцях, а також комунальні гаражі, стоянки, паркінги (будівлі, споруди, їх частини), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету, за винятком площі земельної ділянки, яка відведена для безоплатного паркування транспортних засобів, передбачених статтею 30 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні». База оподаткування – площа земельної ділянки, відведена для паркування, а також площа комунальних гаражів, стоянок, паркінгів (будівель, споруд, їх частин), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету. Ставки збору встановлюються за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження такої діяльності, у розмірі до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати, установленої законом на 1 січня податкового (звітного) року. Базовий податковий (звітний) період дорівнює календарному кварталу. Земельний податок Платники податку – власники земельних ділянок, земельних часток (паїв); землекористувачі. Обʼєкти оподаткування – земельні ділянки, які перебувають у власності або користуванні; земельні частки (паї), які перебувають у власності. База оподаткування – нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого відповідним розділом ПКУ; площа земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких не проведено. Рішення ради щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, має бути офіційно оприлюднено до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування такої грошової оцінки або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень будуть застосовуватися не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. Необхідно також вирішити питання щодо встановлення ставок земельного податку. Так, розмір ставки податку за земельні ділянки, нормативну грошову оцінку яких проведено, не може перевищувати 3 % від їх нормативної грошової оцінки. Водночас ставка податку для сільськогосподарських угідь та земель загального користування встановлюється у розмірі не більше 1 % від їх нормативної грошової оцінки. Максимальний розмір ставки податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб’єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), становить 12 % від їх нормативної грошової оцінки. Натомість ставка податку за земельні ділянки, розташовані за межами населених пунктів, нормативну грошову оцінку яких не проведено, встановлюється у розмірі не більше 5 % від нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по відповідній області. Податок за лісові землі справляється як складова рентної плати, що визначається податковим законодавством. А от ставки податку за 1 га нелісових земель, які надані та використовуються для потреб лісового господарства, слід встановлювати на загальних засадах. Базовим податковим (звітним) періодом для плати за землю є календарний рік. Підставою для нарахування земельного податку є дані державного земельного кадастру. Нормами ПКУ закріплено цілий ряд пільг щодо сплати земельного податку, окремо для фізичних та юридичних осіб. Орендна плата Підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір оренди такої земельної ділянки. Органи місцевого самоврядування, які укладають договори оренди землі, повинні до 1 лютого подавати контролюючому органу за місцезнаходженням земельної ділянки переліки орендарів, з якими укладено договори оренди землі на поточний рік. Окрім того, органи місцевого самоврядування зобов’язані інформувати відповідний контролюючий орган про укладення нових, внесення змін до існуючих договорів оренди землі та їх розірвання до 1-го числа місяця, наступного за місяцем, у якому відбулися зазначені зміни. Платник орендної плати – орендар земельної ділянки. Об’єкт оподаткування – земельна ділянка, надана в оренду. Розмір та умови внесення орендної плати обумовлюються у договорі оренди. Розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу: – не може бути меншою 3 % нормативної грошової оцінки; – не може перевищувати 12 % нормативної грошової оцінки – може перевищувати 12 % у разі визначення орендаря на конкурентних засадах Плата за суборенду земельних ділянок не може перевищувати орендної плати. Єдиний податок (гл. 1 розд. ХІV ПКУ) Спрощена системи оподаткування, обліку та звітності – особливий механізм справляння податків і зборів, що встановлює заміну сплати окремих із них на сплату єдиного податку в порядку та на умовах, визначених ПКУ, з одночасним веденням спрощеного обліку та звітності. Юридична особа чи фізична особа – підприємець може самостійно обрати спрощену систему оподаткування, якщо вона відповідає вимогам та реєструється платником єдиного податку в порядку, визначеному ПКУ. Платники єдиного податку поділяються на такі групи: перша група – фізичні особи-підприємці, які не використовують працю найманих осіб, здійснюють виключно роздрібний продаж товарів з торговельних місць на ринках та/або провадять господарську діяльність з надання побутових послуг населенню. Обсяг їхнього доходу протягом календарного року не перевищує 300 000 грн. друга група – фізичні особи-підприємці, які здійснюють господарську діяльність з надання послуг, у тому числі побутових, платникам єдиного податку та/або населенню, виробництво та/або продаж товарів, діяльність у сфері ресторанного господарства за умови, що протягом календарного року вони не використовують працю найманих осіб або їх кількість не перевищує 10 осіб, а також обсяг їхнього доходу не перевищує 1 500 000 грн. третя група – фізичні особи-підприємці, які не використовують працю найманих осіб, або кількість осіб, які перебувають з ними у трудових відносинах, не обмежена та юридичні особи-суб’єкти господарювання будьякої організаційно-правової форми, у яких протягом календарного року обсяг доходу не перевищує 5 000 000 грн. четверта група – це сільськогосподарські товаровиробники, у яких частка сільськогосподарського товаровиробництва за попередній податковий (звітний) рік становить 75 % і більше. Існують обмеження щодо застосування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності (детальніше ПКУ). Доходом платників першої – третьої груп єдиного податку є: – для фізичної - підприємця – це дохід, отриманий протягом податкового (звітного) періоду у грошовій формі (готівковій та/або безготівковій), а також у матеріальній або нематеріальній формі; – для юридичної особи – це будь-який дохід, включаючи дохід представництв, філій, відділень такої юридичної особи, отриманий протягом податкового (звітного) періоду в грошовій формі (готівковій та/або безготівковій), а також матеріальній або нематеріальній формі, визначеній п. 292.3 ст. 292 ПКУ. Об’єктом оподаткування для платників єдиного податку четвертої групи є площа сільськогосподарських угідь (ріллі, сіножатей, пасовищ і багаторічних насаджень) та/або земель водного фонду (внутрішніх водойм, озер, ставків, водосховищ), що перебуває у власності сільськогосподарського товаровиробника або надана йому у користування, у тому числі на умовах оренди. Базою оподаткування податком для платників єдиного податку четвертої групи для сільськогосподарських товаровиробників є нормативна грошова оцінка 1 га сільськогосподарських угідь (ріллі, сіножатей, пасовищ і багаторічних насаджень) з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного станом на 1 січня базового податкового (звітного) року. Базою оподаткування податком для платників єдиного податку четвертої групи для земель водного фонду (внутрішніх водойм, озер, ставків, водосховищ) є нормативна грошова оцінка ріллі у відповідному регіоні з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного за станом на 1 січня базового податкового (звітного) року. Підставою для нарахування єдиного податку платникам четвертої групи є дані державного земельного кадастру та/або дані з державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Ставки єдиного податку: для платників першої і другої груп ставки єдиного податку встановлюються у відсотках (фіксовані ставки) до розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня податкового (звітного) року, а для платників третьої групи — у відсотках до їхнього доходу (відсоткові ставки). Фіксовані ставки єдиного податку встановлюються місцевими радами для фізичних осіб-підприємців, які здійснюють господарську діяльність, залежно від виду господарської діяльності з розрахунку на календарний місяць: для першої групи платників єдиного податку до 10 % розміру мінімальної заробітної плати для другої групи платників єдиного податку до 20 % розміру мінімальної заробітної плати. З 2017 року податкове навантаження на платників єдиного податку становить: 1) для першої групи платників фіксована ставка єдиного податку встановлюється в межах до 10 %, але від розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб. І станом на 1 січня 2017 року — це 1600 грн. Відтак платник цієї групи сплачуватиме податок у межах 160 грн.; 2) для другої групи платників, як і раніше, ставка єдиного податку — до 20 % розміру мінімальної заробітної плати. Проте на 1 січня 2017 року встановлено мінімальну заробітну плату у розмірі 3200 грн., тобто щомісячний платіж для платників цієї групи становитиме максимум 640 грн. Відсоткова ж ставка єдиного податку для платників третьої групи встановлюється у розмірі: 3 % доходу у разі сплати ПДВ згідно з ПКУ та 5 % доходу у разі включення ПДВ до складу єдиного податку. Для фізичних осіб-підприємців, які здійснюють діяльність з виробництва, постачання, продажу (реалізації) ювелірних та побутових виробів з дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, ставка єдиного податку встановлюється у розмірі 5 % їхнього доходу. Для платників єдиного податку першої – третьої груп (фізичні особипідприємці) ставка єдиного податку може встановлюється і у розмірі 15 %. Також для платників третьої групи (юридичні особи) встановлюються ставки єдиного податку у подвійному розмірі. Також можливе застосування максимального розміру ставки єдиного податку для платників І і ІІ груп. Податковим (звітним) періодом для платників єдиного податку першої, другої та четвертої груп є календарний рік. Натомість для платників єдиного податку третьої групи податковий (звітний) період дорівнює календарному кварталу. Головна особливість єдиного податку полягає в тому, що цей податок заміняє собою відразу кілька податків. Тож його платники звільняються від обов’язку нарахування, сплати та подання податкової звітності з таких податків і зборів: – податку на прибуток підприємств; – податку на доходи фізичних осіб у частині доходів, отриманих в результаті господарської діяльності платника єдиного податку першої — третьої груп (фізичної особи); – ПДВ з операцій з постачання товарів, робіт та послуг, місце постачання яких розташоване на митній території України, крім податку на додану вартість, що сплачується фізичними та юридичними особами; – земельного податку, крім земельного податку за земельні ділянки, що не використовуються платниками єдиного податку першої – третьої груп для провадження господарської діяльності та платниками єдиного податку четвертої групи для ведення сільськогосподарського товаровиробництва; – рентної плати за спеціальне використання води платниками єдиного податку четвертої групи.
  25. 2. Розмежування податкових та неподаткових доходів місцевих бюджетів в законодавстві України Починаючи з 2010 р. формування дохідної частини місцевих бюджетів здійснюється відповідно до Бюджетного Кодексу України (Глава 11), який чітко закріпив основні дохідні джерела органів місцевого самоврядування і поділив їх на чотири розділи: 1) податкові надходження (податки на доходи, на прибуток, на збільшення ринкової вартості, податки на власність, збори за спеціальне використання природних ресурсів, внутрішні податки на товари та послуги, податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції, інші податки); 2) неподаткові надходження (доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від комерційного та побічного продажу, надходження від штрафів та фінансових санкцій, інші неподаткові надходження); 3) доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основного капіталу, державних запасів товарів і нематеріальних активів, податки на фінансові операції та операції з капіталом); 4) офіційні трансферти (від органів державного управління інших рівнів, з-за кордону, з інших недержавних джерел). І якщо податкові надходження нами було вже охарактеризовано, то у літературі, присвяченій проблематиці формування державних і муніципальних доходів, всі інші бюджетні надходження, відмінні від податкових, прийнято об’єднувати в одну класифікаційну групу – «неподаткові надходження». Зупинимося та охарактеризуємо їх. Останні в широкому розумінні охоплюють власне неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, цільові фонди, що зараховуються на відповідні казначейські рахунки спеціального фонду державного та місцевих бюджетів, власні надходження бюджетних установ. Фіскальний ефект окреслених дохідних джерел місцевих бюджетів є незначним, що відображають звітні дані про виконання місцевих бюджетів України. Водночас європейський досвід бюджетування свідчить про вагомий фіскально-економічний потенціал вказаних джерел надходжень як альтернативних інструментів фіску в умовах подальшої розбудови та розвитку постіндустріальної ринкової економіки. Це стосується, наприклад, Японії або Монголії. З цього приводу деякі автори визнають, що у державах із значною державною часткою економіки неподаткові надходження у вигляді дивідендів та доходів державних підприємств відіграють досить суттєву роль у бюджетній структурі. Україна характеризується наступними економічними показниками: Водночас чинне як бюджетне, так і податкове законодавство проводять чітке нормативно-правове розмежування між податковими та неподатковими доходами бюджету залежно від форми платежу, а також методів і джерел їх акумулювання. Серед основних відмінностей виділимо такі: 1) для окремих неподаткових надходжень не встановлюються ставки, пільги, терміни сплати, інші елементи, які є обов’язковими атрибутами оподаткування; 2) порядок нарахування та зарахування на казначейські рахунки державного і місцевих бюджетів окремих неподаткових надходжень регламентується не Бюджетним кодексом, а спеціальними нормативними документами органів державної влади та управління, рішеннями представницьких та управлінських місцевих органів; 3) низка неподаткових платежів не відповідає фіскальному критерію регулярності сплати. Підставою справляння податків є безпосередньо виконання податкового обов’язку, тоді як для неподаткових надходжень підставою може бути низка інших обставин (правопорушення – для застосування санкції; юридично значуща дія – для сплати державного мита тощо). По відношенню до категорії неподаткових надходжень застосовується, іноді, синонімічне поняття «інші доходи».
  26. 3. Зарубіжна практика правового регулювання місцевого оподаткування Місцеві бюджети в розвинутих країнах, на відміну від України, поповнюються переважно за рахунок податкових надходжень. Зокрема, у країнах – членах Європейського Союзу податкові надходження становлять близько 70%, у Швеції та Данії – понад 80%. У структурі доходів місцевих бюджетів України останнього року, порівняно з попередніми роками, слід відмітити зростання частки податкових надходжень з одночасним зменшенням доходів від операцій з капіталом. Важливим у реформуванні оподаткування місцевими податками та зборами є приклад держав, де місцеві податки і збори є основним джерелом наповнення місцевих бюджетів. Як свідчить зарубіжний досвід, у окремих державах світу місцеві податки і збори становить 5-30 % усіх податкових надходжень. Одним із основних джерел доходів бюджетів органів місцевого самоврядування є податок на нерухоме майно, який існує приблизно у 130 державах світу. У США питома вага податку на нерухомість щодо всіх інших надходжень місцевих бюджетів досягає 75 %, в Австралії – 90 %, в Канаді – до 80 %, а в Нідерландах та Великобританії він перевищує 90 %. Крім того у Великобританії є єдиний місцевий податок, він доволі простий в адмініструванні, забезпечує відносно стабільні надходження до бюджету. Місцеві податки утворюють близько 56% прибуткової бази місцевих органів влади в Німеччині, 58% – у Швейцарії, 48% – в Італії, 55% – в Австралії, 53% – в Норвегії, 49 % – в Японії, 72 % – у США, 51 % – у Великобританії. У США за рахунок місцевих податків забезпечується 65 % доходів місцевих бюджетів, у Франції – 60 %, ФРН – 45 %, Великобританії – 36 %, Японії – 33 %, в ЄС їх частка сягає 30 % (в основному завдяки податку на нерухомість). Тому саме місцеві податки і збори мають забезпечувати фіскальні передумови самостійності місцевих бюджетів у частині формування їхніх доходів. Система місцевого оподаткування в країнах вельми різноманітна. Органи місцевого самоврядування всіх держав-членів ЄС, крім Мальти, мають власні місцеві податки і збори. Взагалі, для порівняльної характеристики місцевого оподаткування в світі, слід зупинитися коротко на таких показниках: Японія налічує близько 30 видів місцевих податків, в Італії їх більше 30, у Франції – більше 50, в Бельгії – майже 100, а у Великобританії – 1 (податок на нерухоме майно), у США – 60. Така кількість податків забезпечує рівномірність розподілу податкового тягаря між платниками. У Польщі, відповідно до ст. 4 Закону Республіки Польща «Про доходи органів місцевого самоврядування» основними джерелами власних доходів гімн є податок на нерухомість, податок із власників транспортних засобів, податок із цивільно-правових дій, податок на спадщину і дарування, аграрний і лісовий податок, ПДФО, податок із власників собак. Податковим законодавством Латвії визначено право органів місцевого самоврядування встановлювати такі місцеві збори: за отримання офіційних документів, складених територіальним органом місцевого самоврядування та їх завірених копій, за організацію розважальних заходів у публічних місцях, за розміщення реклами, плакатів і оголошень у публічних місцях, за муніципальне обслуговування та розвиток інфраструктури місцевого самоврядування, за в’їзд автомобілів у зони зі спеціальним режимом, за утримання усіх видів тварин, за утримання човнів, катерів та яхт, за використання символіки місцевого самоврядування, за отримання дозволу на будівництво, за торгівлю у публічних місцях, за проживання туристів та відпочиваючих. При цьому органи місцевого самоврядування обов’язково встановлюють правила стягнення місцевих зборів, які надаються Міністерству охорони навколишнього середовища та регіонального розвитку Латвії та публікуються у вільному доступі. Органи місцевого самоврядування в Естонії мають право на встановлення місцевих податків, при цьому законодавством не визначається їх перелік. В Україні частка місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів становить 10,1% у 2015 році (основним чинником збільшення цієї частки є зростання надходжень єдиного податку). У зв’язку із цим виникає нагальна потреба реформування місцевих податків, щоб вони стали найвагомішим джерелом доходів у місцевих бюджетах, якими вони є у розвинених демократичних країнах Найефективнішими місцевими податками в державах-членах ЄС слід вважати податки на майно. Серед них найпоширенішими є податки на нерухоме майно, дещо рідше застосовуються місцеві непрямі податки (ПДВ, акцизи). Питома вага податку на нерухоме майно у власних надходженнях місцевих бюджетів становить більше 10 % в Данії, Греції, Люксембурзі, Фінляндії, та близько 50 % в Бельгії, Іспанії, Латвії, Литві, Словаччині, Словенії, Польщі. У Великобританії, Естонії та Ірландії – майже 100 %. У Франції є 2 майнових податки: податок на майно (забудовані і незабудовані ділянки) та податок на житлову нерухомість. Нерухоме майно в Данії, що використовується як офіси, готелі, заводи тощо, може обкладатися трьома видами податку на нерухоме майно: муніципальним, окружним та місцевим. У Болгарії податки на власність забезпечують близько 0,6 % ВВП. Податок на нерухоме майно справляється з усіх юридичних та фізичних осіб, причому ставка є однаковою. Не менш важливим джерелом доходів місцевих бюджетів у зарубіжних країнах є податки з прибутку підприємств та доходів фізичних осіб. У таких країнах Європи, як Болгарія, Кіпр, Естонія, Греція, Латвія, Норвегія, Румунія особистий прибутковий податок належить до місцевих податків, а в Бельгії, Данії, Фінляндії, Швеції та Швейцарії органи місцевого самоврядування самостійно визначають ставки, за якими оподатковуватимуться доходи громадян. До наступної групи місцевих податків можна віднести екологічні платежі (частина з яких у державах-членах ЄС є місцевими), у тому числі транспортні та енергетичні податки, які хоч і не несуть значного фіскального навантаження, однак спрямовують природоохоронну політику органів місцевого самоврядування.

...

Скачать:   txt (602.7 Kb)   docx (132.7 Kb)  
Продолжить читать еще 170 страниц(ы) »
Читать полный текст Сохранить
Доступно только на Essays.club